第1章 · 美国民主的基础

宪法与联邦制

宪法必须同时解决两个问题:让国家政府强大到足以治理国家,又不能强大到威胁人民的权利。

这幅图以缩影展示了它的答案。权力分给三个分支,它们站在同一个基础,即宪法之上。然后每个分支都被赋予制止其他分支的手段:否决、推翻否决、确认投票、司法审查、弹劾。请观察每次一项制衡的运行过程。

本章按顺序展开这场论证:美国民主背后的思想(《独立宣言》、葛底斯堡演说)、制宪者权衡过的各种民主类型、《邦联条例》的失败、各项妥协以及围绕批准的斗争、宪法中内置的原则,以及联邦制:权力如何在国家政府和各州之间分享,以及最高法院如何划定这条界线。

AP 考试中这一单元占 15–22% 的比重。你需要了解必读文件(《独立宣言》、葛底斯堡演说、《邦联条例》、宪法、《联邦论》第 10、39 和 51 篇、Brutus No. 1;本单元同样列出的《解放黑奴宣言》放在第 3 章),以及两个必读案例(McCulloch v. Maryland、United States v. Lopez),并能将它们应用到你没见过的情境中。

1.1 · 民主的理念

天赋人权、同意,以及变更政府的权利

《独立宣言》(1776)用一个长句阐明了美国政府所依据的思想。

我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等,造物主赋予他们若干不可剥夺的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。——为了保障这些权利,人们才在他们之间建立政府,政府的正当权力来自被统治者的同意。——任何形式的政府,一旦破坏这些目标,人民就有权改变或废除它……
《独立宣言》

• 天赋人权:人生来就有的权利,而非政府许可的权利(约翰·洛克所说的生命、自由、财产;《独立宣言》中的追求幸福)。
• 社会契约:人们同意让渡一部分自由给政府,以换取对其权利的保护。
• 人民主权:政府的权力来自人民,即被统治者的同意。

这幅图把契约演示为一个循环。每位公民的同意(蓝色)上升,政府(红色)由此形成。当政府违背了它为保护权利而设立的初衷时,人民收回同意,同意随之下降:这正是《独立宣言》为独立所作的辩护。

1.1 · 民有、民治、民享

《葛底斯堡演说》;共和主义与有限政府

林肯的《葛底斯堡演说》(1863 年 11 月 19 日)把南北战争看作对《独立宣言》理想的一次检验。

八十七年前,我们的先辈在这块大陆上创立了一个新国家,它孕育于自由之中,奉行人人生而平等的信条。
《葛底斯堡演说》开头

……在上帝的庇佑下,这个国家将获得自由的新生,而民有、民治、民享的政府将永世长存。
《葛底斯堡演说》结尾

“四个二十年加七年”(87)之前的 1863 年就是 1776 年:林肯把国家的起点定在《独立宣言》,而不是宪法,并把平等作为立国的根本主张。“民有、民治、民享”一句话就道出了人民主权。

考试提到四种理想:自然权利、社会契约、人民主权,还有一种:

• 有限政府:政府的权力不能是绝对的;它只拥有人民授予的权力,而且自身也必须遵守法律(法治)。
• 四项原则保障它:分权、制衡、联邦制和共和主义(人民通过自己选出的代表来统治,而不是直接统治)。

考试时,要把一段文字与它体现的理想对应起来:被统治者的同意和“民有”对应人民主权;“不可剥夺的权利”对应自然权利。

1.2 · 民主的类型

参与式、多元主义与精英主义

有三种模式描述了在代议制民主中究竟是谁在塑造政策。美国政府三者兼有,而且它们相互拉扯。

• 参与式民主强调公民广泛参与政治和公民社会。图中,影响力(红色)从每一位公民流向政策。今天的例子:州的公民创制和公民复决,选民直接立法。
• 多元式民主强调以团体为基础的行动:公民加入团体,团体相互竞争以影响政策。影响力从各个团体流出。今天的例子:利益集团游说国会;《第一修正案》中集会和请愿的权利保护这一做法。
• 精英式民主强调有限的参与:少数受教育程度更高或更富有的人掌握影响力。只有讲台上的四个人发出影响力。宪法中的体现:选举人团,以及在《第十七修正案》(1913 年)使参议员“由人民选举产生”之前由州议会选出的参议员。

宪法的制定允许三者并存,而其间的平衡已经改变:投票权扩大,初选让选民参与政党提名,利益集团也大量增加。

考题会描述一个情境(一项公投议案、一个倡导团体联盟、一项由专家塑造的政策),问它体现了哪种模式。

1.3 · 政府权力与个人权利

《联邦党人文集》第10篇与《布鲁图斯第1号》

一个共和国可以多大,同时仍能保护权利?麦迪逊说越大越好;布鲁图说,像美国这么大的共和国无法存续。

所谓派系,我的理解是:一些公民,无论占全体的多数还是少数,因某种共同的感情冲动或利益而联合起来并采取行动……
《联邦党人文集》第10篇(麦迪逊)

麦迪逊(《联邦党人文集》第 10 篇):派系的成因根植于人性,“派系最常见、最持久的根源,是财产分配的多种多样和不平等。”要消除成因,就必须摧毁自由,所以“只能从控制其影响的手段中寻求补救。”他的办法是建立一个大共和国:

扩大范围,就能容纳更多种类的党派和利益;这就使全体中的多数更不可能有共同的动机去侵犯其他公民的权利……
《联邦党人文集》第10篇

在图中(用虚构数字作的示意),一个有 22 人的派系占一个 40 人的小共和国的 55%:这是一个可能压迫其余人的多数。把范围扩大到 180 人、12 个派系,同样的 22 人只占 12%。

反联邦党人布鲁图的第 1 篇文章则持相反观点:“在共和国中,人民的习俗、情感和利益应当相似”,而且“自由共和国无法在如此辽阔的国土上成功”。他警告说,必要与适当条款和最高条款会让全国政府吞并各州。他更希望权力留在更小、更贴近民众的州政府手中。

1.4 · 《邦联条例》的缺陷

一个牢固的友好联盟,却过于软弱而无法治理

第一个全国性政府依据《邦联条例》(自 1781 年 3 月 1 日起生效)建立,目的是避免出现强大的中央权力。结果避免得太过头了。

各州保留其主权、自由和独立,以及本邦联未明确授予在国会集会的合众国的一切权力、管辖权和权利。
《邦联条例》第二条

各州只是被“一个牢固的友好联盟”联在一起。全国政府只有国会一院,每州一票。它不能:

• 征税:只能向各州要钱,而各州常常不交;
• 管理各州之间的商业,各州互相对对方的货物征税;
• 保有铸造货币的专属权力:各州发行自己的货币;
• 执行自己的法律:没有行政首脑,也没有全国性的法院系统;
• 轻松行事:重大法律需要13 个州中的 9 个同意,修改《条例》则需要全部 13 个州同意。

图中重现了一次真实的失败。1781 年,国会请求获得对进口商品征收 5% 关税的权力。这属于对《条例》的修改,需要每个州同意。罗得岛在 1782 年 11 月 1 日拒绝(弗吉尼亚随后撤回了同意,佐治亚始终没有答复),一个州就足以使它落空。图中做了简化:十二个州同意,一个州拒绝。

谢斯起义(1786–87 年):马萨诸塞西部负债的农民面对沉重的州税和失去农场的威胁,关闭了法院,并于 1787 年 1 月进军斯普林菲尔德的联邦军火库。国会既没有军队也没有钱来应对;起义由一支私人出资的民兵镇压。在许多领导人看来,这证明全国政府太软弱,也促使代表们于 1787 年 5 月齐聚费城。

1.5 · 制宪会议

使宪法得以诞生的妥协

1787 年 5 月至 9 月在费城开会的代表们,是用新宪法取代《邦联条例》,而不是修订它。达成一致靠的是妥协。

代表权。弗吉尼亚方案按人口让大州在两院制立法机构的两院中都拥有更多席位;新泽西方案只设一院,每州一票。大妥协(康涅狄格妥协)两者兼取:众议院按人口分配,参议院每州两名参议员。图中蓝色是宪法规定的第一届众议院的 65 个席位,红色是 26 名参议员:

五分之三妥协。南方代表希望把被奴役的人计入代表权;北方代表则不同意。席位和直接税按自由人口加上“所有其他人口的五分之三”来分配(第一条第 2 款)。制宪会议还规定,1808 年之前国会不得禁止输入被奴役的人(第一条第 9 款)。

选举人团。总统既不由国会选举,也不由全国普选产生,而是由各州任命的选举人选出,每州选举人数等于其参议员与众议员人数之和。

修宪。制宪者使宪法可以修改,但必须有广泛的共识(第五条,见第 1.6 页)。

1.5 · 美国宪法的批准

联邦党人、反联邦党人与九个州

第七条为批准程序另立了规则:“九个州的制宪会议批准,即足以使本宪法在批准该宪法的各州之间成立。”

是九个州,而不是十三个州:《邦联条例》要求的一致同意规则被直接搁置,并且由特别制宪会议而非州议会来征求人民的意见。

联邦党人(汉密尔顿、麦迪逊、杰伊,他们在《联邦党人文集》中以“普布利乌斯”为笔名撰文)主张通过宪法。反联邦党人(布鲁特斯、帕特里克·亨利)担心出现一个遥远的、没有权利法案的全国政府。在大州,争夺十分胶着:马萨诸塞州 187–168,弗吉尼亚州 89–79,纽约州 30–27。

新罕布什尔 是第九个批准的州,时间为 6月 21, 1788,宪法由此成立。弗吉尼亚州和纽约州太大,不能被排除在外,几周内也相继批准。新政府于 1789 年开始运作。北卡罗来纳州和罗得岛州在政府运转之后才加入,而罗得岛州是在 34–32。

有几个州是在修正案随后会提出的前提下批准宪法的。麦迪逊在第一届国会提出了这些修正案;其中十条于 1791 年 12 月 15 日获得批准,这就是权利法案,是反联邦党人取得的持久胜利。

这些妥协留下了一些悬而未决的问题。关于联邦权力、州权力和个人权利的旧争论仍在继续,例如 9/11 袭击之后的政府监控,以及联邦政府在公立学校中的角色。

1.6 · 美国政府的基本原则

三权分立、制衡、《联邦党人文集》第51篇

三权分立把制定法律、执行法律和裁判法律分别交给三个不同的部门。制衡让每个部门都有办法限制其他部门。

如果人都是天使,就不需要政府。如果由天使来统治人,对政府的外部和内部控制就都不必要了。在组建一个由人来管理人的政府时,最大的困难在于:你必须先使政府能够控制被统治者;然后再使它能够控制自身。
《联邦党人文集》第51篇(麦迪逊)

他的方法是:“必须用野心来对抗野心。”让每个部门既有手段,又有动机去抵制其他部门。图中依次展示这些制衡:

• 否决:总统否决国会通过的法案(第一条第 7 款)。 条件:仅总统。
• 推翻否决:两院各以三分之二多数推翻否决,通过该法案。 条件:两院各三分之二。
• 确认任命:总统提名法官;参议院确认或否决(第二条第 2 款)。 条件:参议院过半数。
• 司法审查:最高法院宣布一项法律违宪而无效(Marbury v. Madison,1803)。 条件:最高法院过半数大法官。
• 弹劾:众议院以多数票弹劾;参议院审理此案,出席参议员的三分之二定罪并罢免。 条件:众议院多数;参议院三分之二才能罢免。

其他还有:参议院以三分之二多数批准条约;国会掌握财政拨款(钱袋权)并宣战,而总统是三军统帅。

《联邦党人文集》第51篇还把联邦制加入了这一设计:“人民让渡的权力,先在两个不同的政府之间划分,然后每个政府所得的部分,又在各个互相分立的部门之间再划分。由此,人民的权利便有了双重保障。”

1.5 · 修改宪法

第五条:两种提出方式,两种批准方式

第五条使修宪成为可能,但在两个阶段都需要绝对多数:在全国层面提出,由各州批准。

国会在两院各三分之二议员认为必要时,应提出本宪法的修正案;或者经三分之二的州议会申请,应召集制宪会议提出修正案。这些修正案……经四分之三的州议会或四分之三的州的制宪会议批准后,即作为本宪法的一部分而有效……
宪法第五条

在有 50 个州的情况下,四分之三是 38:图中由国会提出的修正案交给各州议会,需要 50 个方块中的 38 个。十三个州就能阻止任何修正案。

全部 27 条修正案都是由国会提出的;全国制宪会议从未召集过。除一条之外,其余都由州议会批准;第二十一条(1933 年,结束禁酒令)交由州制宪会议批准。

这一程序在设计上是联邦制的:批准的是各州,而不是全国人口。这也是修正案如此之少的原因。

1.7 · 各州与联邦政府

专属权力、保留权力与共有权力;《联邦党人文集》第39篇

联邦制把权力划分给全国政府和州政府,二者各有自己的权力,管辖同一批人民。

• 专属(授予的,或列举的)权力只属于全国政府:铸造货币、宣战、缔结条约、管理州际和对外贸易。
• 保留权力依据第十修正案留给各州:“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,由各州或人民保留。”包括选举、地方政府、州内贸易,以及涉及健康、安全、道德和教育的治安权。
• 共有权力由两者共同拥有:征税、借款、制定和执行法律、设立法院。图中它们跨越两个层级。

麦迪逊的《联邦党人文集》第39篇回应了宪法创建了一个“集权的”全国政府这一指责:

因此,严格地说,拟议中的宪法既不是全国性的宪法,也不是联邦性的宪法,而是两者的结合。
《联邦党人文集》第39篇(麦迪逊)

说它是全国性的,因为它直接作用于个人,众议院代表人民;说它是联邦性的,因为它由各州批准,参议院代表各州,而且其管辖权“仅及于某些列举的事项,而把所有其他事项的剩余的、不可侵犯的主权留给各州”。

1.7 · 经费与强制性要求

财政联邦制:拨款、附加条件与强制性要求

全国政府征收了大部分税款。财政联邦制用这些资金(补助拨款)和各种要求(强制性要求)来引导各州的行为。

• 收入分享几乎不限制资金用途;这是最少使用的形式(1972–86 年的项目已经结束)。
• 专项拨款用于狭窄的特定目的,并对资金如何使用附加条件(“绳索”)。大部分联邦援助都是这种方式。这些条件让华盛顿掌握控制权。
• 整笔拨款用于宽泛的领域(社区发展、社会服务),由州决定如何使用。各州更喜欢这种方式。1996 年的福利改革把主要的现金援助项目改为整笔拨款,即 TANF。
• 强制性要求是必须遵守的规定。有经费的强制性要求附带资金;无经费的强制性要求则没有,州要自己出钱来遵守。《美国残疾人法》(1990 年)是典型例子。国会通过 1995 年的《无经费强制性要求改革法》限制了新增的此类要求。

条件可以超出拨款本身的目的。《全国最低饮酒年龄法》(1984 年)规定,州如果不把饮酒年龄定为 21 岁,就扣留其一部分联邦公路资金。在 South Dakota v. Dole(1987 年,7–2)中,法院维持了该法:损失 5% 的资金只是鼓励,而不是强迫。在 NFIB v. Sebelius(2012 年)中,法院认为这已越过界线:以取消州现有全部医疗补助资金相威胁,逼迫其接受《平价医疗法》的医疗补助扩张,属于强迫。

图中:五枚硬币各系在自己的绳上(专项拨款),一大笔钱系在松散的绳上(整笔拨款),还有一道没有资金的命令(无经费的强制性要求)。

1.8 · McCulloch v. Maryland(1819年)

默示权力与国家至上

宪法列举了国会的权力,又增加了一项扩展这些权力的条款:必要和适当条款(弹性条款)。

为执行上述各项权力,以及本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力,制定一切必要和适当的法律。
第一条第8款第18项

案情。1816 年,国会特许设立第二合众国银行。马里兰州对该银行巴尔的摩分行发行的银行券征税;分行出纳员詹姆斯·麦卡洛克拒绝缴纳。

判决(一致意见,首席大法官马歇尔):(1)国会可以设立银行。没有任何条款提到银行,但银行是实施列举权力(征税、借款、管理商业、征召军队)的手段,属于默示权力。“只要目的正当,在宪法范围之内,凡是适当的、明显适合该目的的、不被禁止的、并且符合宪法文字与精神的一切手段,都是合宪的。”(2)马里兰州不能对银行征税。根据最高条款(第六条),宪法和联邦法律“是全国的最高法律”,而且“征税的权力包含毁灭的权力”。

图中:银行立在列举权力的支柱上;马里兰州的税被最高条款挡了回去。

为什么重要:对国家权力作宽泛解释,并确立国家法律高于州法律。联邦党人对布鲁图斯之忧的回答,由最高法院一锤定音。

1.8 · 商业条款与 United States v. Lopez 案

国家权力的边界在哪里

国会可以“管理同外国的、各州之间的以及同印第安部落的贸易”（第一条第 8 款）。从 1930 年代起，最高法院对“各州之间”的解释十分宽泛，几乎涵盖了任何活动。

United States v. Lopez（1995 年，5–4，首席大法官伦奎斯特）。德克萨斯州一名高中毕业班学生带着手枪去学校，被依据 1990 年联邦《无枪校区法》起诉。判决：该法超出了商业权力。在学校附近携带枪支不属于经济活动，不会因其反复发生而对州际贸易产生实质影响；它属于各州警察权的事务。这是自 1930 年代以来，最高法院首次以超出商业条款为由推翻一项联邦法律，标志着联邦权力重新受到限制。

对比 Gonzales v. Raich（2005 年，6–3）：《管制物质法》可以禁止依据加州法律为医疗目的在家种植的大麻，因为种植大麻属于一类经济活动，即全国性市场，国会可以对其进行管理。图中依据该条款检验两部法律：一部有经济联系（那根钉子）所以成立；另一部没有，所以倒下。

两条修正案构成了这些争论的框架。第十修正案把未授予的权力保留给各州（Printz v. United States，1997 年等限制即以此为依据：国会不能命令州官员执行联邦背景调查）。第十四修正案（1868 年）约束各州：“任何州，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；也不得拒绝给予在其管辖范围内的任何人以法律的平等保护”，联邦法院通过它把《权利法案》的大部分条款适用于各州（第 3 章）。

1.9 · 联邦制的实际运作

从分层蛋糕到大理石蛋糕,再回到各州

各级政府之间的平衡随时代而变化,联邦制使每场政策之争都有多个可以争取胜利的地方。

二元联邦制(层层蛋糕):各级政府在自己的领域内至高无上,层与层彼此分开,这是 1800 年代大部分时期的模式。合作联邦制(大理石蛋糕):各级政府混合在同一些项目中,国家的资金和规则贯穿州的管理,始于 1930 年代的新政和 1960 年代的伟大社会。图中把一种逐渐混入另一种,再变回来。

权力下放把责任交还给各州:整笔拨款、1996 年的福利改革,以及 Lopez 这样的判决。

实践中的联邦制:

• 多个切入点。在国会失利的团体可以尝试州议会、州长、州法院或公民投票提案。
• 州作为实验室:各州政策不同,成功的政策会传播。许多州已使大麻合法化,但它在联邦法律下仍是管制物质;Raich 意味着联邦法律在那里仍然适用。
• 共同的危机。灾害应对、大流行病和公路系统都需要两级政府:谁牵头、谁出钱,是联邦制的问题。

考题会给出一个情境,问由哪一级政府行动、依据哪一条款或修正案,以及联邦法律能否经受住像 Lopez 那样的挑战。