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Government · AP US Government and Politics
国会、总统、法院和官僚机构
宪法赋予各部门各自的权力,同时也使各部门在行使权力时依赖其他部门。
图中是正在工作的国会:众议院的 435 个席位和参议院的 100 个席位,正在对一项法案进行表决(票数为假设)。点名时,每位议员的席位赞成则升起变红,反对则变灰。计票牌显示每次表决必须达到的门槛。
在众议院,法案需要多数:232 张赞成票即可通过。在参议院,57 张赞成票同样是多数,但达不到终止辩论所需的 60 张。坚决的少数参议员可以阻止它。
这就是本章的缩影:权力是共享的,每个机构的规则决定其他机构能做什么。本章依次讲国会(2.1–2.3)、总统(2.4–2.7)、法院(2.8–2.11)和官僚机构(2.12–2.14),然后讲这四者如何共同制定政策(2.15)。这是 AP 考试中分量最大的一个单元:占总分的 25–36%。
两院,设计上各有不同
国会是两院制：参议院平等地代表各州，众议院代表人民。
两院都建立在共和主义之上：人民的意愿通过其选出的代表的辩论和投票传达到政府。
两院各有自己的权力。众议院提出税收法案，并以多数票弹劾（提出指控）官员。参议院审理弹劾案（三分之二多数才能定罪），对总统的任命（多数票）和条约（出席参议员的三分之二）行使建议与同意权；之后由总统批准条约。
规模和任期塑造行为方式。在 435 人的众议院，辩论较为正式，按严格的规则进行，由多数派掌控；在 100 人的参议院，辩论较为宽松，每位参议员拖延议事的权力更大。众议院每个席位每两年改选一次；参议院只改选三分之一，这使参议院成为常设机构。两党制对两院都有影响。
第一条第 8 款的列举权力，加上“必要和适当条款”的默示权力（McCulloch v. Maryland，第 1 章），使国会能够制定预算、征税、借款和铸币；宣战并为军队拨款；制定入籍规则；管理州际贸易；设立最高法院之下的联邦法院并规定其管辖权；以及监督行政部门及其机构。
法案在哪里起草,又在哪里夭折
两院在设计上就不同,这种差异决定了法案如何成为法律。
各院由领导层主持。议长由众议院多数票选出,主持其立法工作,另有多数党和少数党领袖及党鞭。在参议院,副总统担任议长,但只在票数相等时投票;多数党领袖负责安排议程。
两院都把法案交给委员会,委员会举行听证、展开辩论,并对法案进行修改和补充,即审议修订。多数党掌握所有委员会的主席职位,并在几乎所有委员会中占多数席位(伦理委员会则两党席位相等)。委员会的类型有:常设委员会(按主题设立的永久性委员会,如拨款委员会)、特别委员会(临时设立,常用于调查)、联合委员会(由两院议员组成)和协商委员会(用于协调众议院和参议院的法案版本)。
大多数法案都在委员会阶段夭折。在第 118 届国会(2023–24 年),共提出 16,202 项法案;委员会报告了 1,448 项;935 项在提出它的那一院获得通过;共有 274 项公法颁布,占提出法案的 1.7%。(数据来自《国会记录》的活动摘要。法案可以跳过某个阶段,所以这些只是各阶段的数量,并不是对同一批法案的追踪。)
规则委员会、阻挠议事与终止辩论
法案必须在两院以完全相同的文本通过;各院的规则决定了这有多难。
在众议院,委员会报告的法案通常交给规则委员会,由它制定院会辩论的规则:辩论多长时间,是否允许修正(封闭规则不允许任何修正)。多数党控制规则委员会,也就控制了院会。为加快辩论,众议院可以组成全院委员会。所有税收法案必须从众议院开始。由 218 名议员(即多数)签署的撤出请愿书,可以迫使委员会交出搁置的法案;但这种做法很少见。
在参议院,辩论不受限制。参议员可以占着发言席拖延表决:这就是阻挠议事。结束辩论需要终止辩论动议,按参议院第 XXII 条规则,需要五分之三的参议员同意:100 人中的 60 人。在图中,57 名参议员会通过该法案,却无法让它付诸表决。
法案通常经由一致同意进入参议院院会:这是一种跳过规则的协议,任何一名参议员都可以阻止。搁置是参议员发出的反对通知,会拖延法案或任命案。
60 票的门槛已不再适用于任命案。2013 年 11 月,参议院把除最高法院以外的任命案的终止辩论门槛降为简单多数;2017 年 4 月,最高法院的提名也同样处理。预算协调法案的辩论时间有限,因此不能被阻挠议事。
当两院通过的版本不同时,由协商委员会(或通过互相交换修正案)确定一个文本。然后送交总统。
强制性支出与可自由支配支出
未经国会拨款,一分钱也不能花;但大多数支出并不需要每年投票。
在 2024 财年,联邦政府支出了 $6.8 万亿(国会预算办公室):
随着福利项目成本增长,自由裁量支出的空间会缩小,除非增税或赤字扩大。图中重建了红色的自由裁量支出堆,就像国会每年必须做的那样。如果拨款中断,没有经费的机构就会关门;国会常常通过临时拨款决议,让这些机构按现有水平继续获得资金。
议员们用国会的财权为自己的选区谋利。政治肥肉支出(通过专项拨款)把资金导向家乡的项目;互投赞成票是交换选票:你支持我的法案,我就支持你的。
角色、政党与选区划分
议员如何投票,取决于他们认为自己代表谁、所属政党,以及选出他们的选区。
代表制的三种模式:代理人型按选民的意愿投票;受托人型凭自己对公共利益的判断行事;折中型则根据议题和选民的关心程度,在两者之间转换。
如今政党能预测大多数投票结果。两极分化加剧,使处于中间的议员很少,妥协更难,因此僵局很常见,在分裂政府时尤其如此,即一个政党掌握总统职位,另一个政党至少掌握一院。分裂政府使党派对立更尖锐:议员会投票反对总统的倡议和提名,尤其是跛脚鸭(任期即将结束的总统)的。
众议院选区在每次人口普查后重新划分,通常由州议会负责。为党派利益而划分选区就是杰利蝾螈(不公正划分选区)。图中(假设情形)有 50 名选民,其中 40% 名是红方,共五个席位:
稳固的一党选区使议员对初选选民负责,这加剧了两极分化。
Baker v. Carr(1962 年)和 Shaw v. Reno(1993 年)
最高法院裁定,选区必须人口相等,且不得主要以种族划分。
Baker v. Carr(1962)。田纳西州自 1901 年起就没有重新划分州议会选区,尽管人口已迁往城市,因此农村的一票比城市的一票分量大得多。早先的法院称这是留给立法机关处理的政治问题。最高法院以 6–2 裁定,这一诉求是可诉的:法院可以依据第十四修正案的平等保护条款审理对选区划分的质疑。
此后的判例确立了一人一票的规则:一州之内的众议院选区人口必须相等(Wesberry v. Sanders,1964),州议会选区也必须如此(Reynolds v. Sims,1964)。图中,基座的高度表示一票的分量:在有 3 名选民的选区中,一票的分量是人数同为 10 的选区中一票的 3.3 倍,是有 20 名选民的选区中一票的 6.7 倍。
Shaw v. Reno(1993)。北卡罗来纳州划出了第二个黑人占多数的国会选区,即第 12 选区,它是沿一条州际公路延伸的细长地带。最高法院以 5–4 裁定,如果一个选区形状怪异到只能用种族来解释,就要依据平等保护条款接受严格审查。图中最后一种方案划出的选区人口相等,但其中一个蜿蜒伸展,专门收集红色群体:它的 10 名选民中有 8 名属于该群体。
党派性选区划分则是另一回事:在 Rucho v. Common Cause(2019)一案中,最高法院以 5–4 裁定,党派性选区划分的诉求属于联邦法院无权审理的政治问题。
正式权力与非正式权力;否决权
第二条把“行政权”授予总统,只列出了少数几项权力;其余的是在实践中逐渐形成的。
总统在副总统、内阁和总统行政办公厅的协助下推行政策议程。
正式权力来自宪法:武装部队总司令;否决权;赦免权;缔结条约(需参议院三分之二同意);任命大使、法官和官员(需参议院同意);接受外国大使;报告国情。
非正式权力没有成文规定:管理行政部门的行政命令(源于宪法授予的行政权,或由国会授权)、与其他国家签订的行政协定(不经条约而进行的外交)、说明总统如何理解某项法律的签署声明,以及说服:与国会讨价还价,并向公众呼吁。
图中跟随一项法案送到总统案头。根据第一条第 7 款,总统有 10 天(星期日除外)的时间来处理:
推翻否决、任命确认与弹劾
国会可以推翻否决、拒绝提名人选或条约、拒绝拨款,最终还能罢免总统。
要推翻否决,两院都必须以出席并投票者的三分之二再次通过该法案:全体投票时,众议院需 290 人,参议院需 67 人。图中(假设情形),众议院以 301 票越过门槛,但参议院只有 62 票,未达标准,所以否决维持。推翻否决很少见:自 1789 年以来,被推翻的否决不到二十分之一。
当总统的议程与国会冲突时,总统会转向行政命令和对官僚机构的指令。法院也会制约这些做法:可以裁定某项行政行为违宪或超越法律。
《联邦党人文集》第 70 篇与单边途径
汉密尔顿主张设立单一而有力的行政首脑;此后的总统不断扩展这种力量。
“行政部门的活力,是良好政府定义中的主要特征。” (Federalist No. 70)
“它对于保护社会免受外来攻击至关重要;对于稳定地执行法律同样至关重要;对于保护财产免受那些时常打断正常司法进程的无法无天、蛮横的结伙行为同样至关重要;对于保障自由免受野心、派系和无政府状态的图谋与攻击同样至关重要。” (Federalist No. 70)
“构成行政部门活力的要素,第一是统一;第二是任期持久;第三是对其支持有充分的保障;第四是有足够的权力。” (Federalist No. 70)
汉密尔顿的理由:一个人行动时有“决断、活力、保密和迅速”,而且一个人可以被追究责任,而委员会会“掩盖过失、destroy 责任”。反联邦党人担心单一行政首脑会变成国王。
总统通过无需国会投票的途径扩大了这一职位的权力。图中比较了条约、行政协定和行政命令:条约要在门前等待 67 名参议员,而行政协定和行政命令直接通过。如今行政协定的数量远超条约。总统还主张广泛的战争权力,并使用签署声明。
限制依然存在:法院可以撤销命令;国会可以立法推翻命令,或拒绝拨款;下一任总统可以废除它们。第二十二修正案(1951)限制总统最多当选 2 个任期,在任最长 10 年:这表明人们对这一职位权力膨胀的担忧。争论仍在继续,一方是有限论(威廉·霍华德·塔夫脱:总统只能行使宪法或法律明示或经合理推定授予的权力),另一方是扩张论(西奥多·罗斯福:凡公众利益所需且法律未禁止的事,总统都可以做)。
“讲坛”的影响力
总统通过说服公众来领导,公众转而向国会施压。
西奥多·罗斯福称这一职位为讲坛(bully pulpit):总统可以借此同时向全国讲话。越过国会、直接诉诸公众,让选民给自己的议员打电话、写信,就是诉诸公众。图中总统的信息在公众中传播,压力继而传向国会。
宪法只要求一条信息:总统“应不时向国会报告国情”。如今每年的国情咨文在国会和全国观众面前阐述总统的议程。
技术改变了这个讲坛:广播(富兰克林·罗斯福的炉边谈话),然后是电视,再到互联网和社交媒体,使总统能在几分钟内回应事件,直接触达支持者,而无需由媒体决定报道什么。国情咨文和讲坛都是议程设置的工具:它们告诉公众哪些议题最重要。
《联邦党人文集》第 78 篇与 Marbury v. Madison(1803)
联邦法官在“品行良好”期间任职,并裁定法律是否符合宪法:这就是司法审查。
第三条设立一所最高法院,以及国会选择设立的下级法院;法官“在品行良好期间任职”,实际上是终身任职。在《联邦党人文集》第78篇中,汉密尔顿为这两点作了辩护:
“任何人只要认真考察权力的各个部门,就必然会发现:在权力相互分立的政府中,司法部门由于其职能的性质,对宪法所保障的政治权利永远是最不危险的;因为它最没有能力去侵扰或伤害这些权利。” (Federalist No. 78)
“可以说它既无强制,又无意志,只有判断。” (Federalist No. 78)
因此,法院必须宣告违反宪法的法案无效:“因此,任何违反宪法的立法行为都不可能有效。”通过终身任期获得的独立性,使法官能够做到这一点。
Marbury v. Madison(1803年)。威廉·马伯里被任命为治安法官,但委任状始终没有送达,他请求最高法院下令交付。首席大法官约翰·马歇尔认为马伯里对委任状享有权利,但1789年《司法法》第13条允许他直接向最高法院起诉,这违宪地扩大了最高法院的初审管辖权。最高法院宣告该条无效:这是首次对国会立法适用司法审查。
“说明法律是什么,显然是司法部门的职权和责任。” (Marbury v. Madison)
法院与先例的作用
法院依据先例审理案件;新大法官可以改变哪些先例继续有效。
联邦法院呈金字塔结构(uscourts.gov):94 个地区法院审理案件(初审管辖权);13 个上诉法院,即 12 个地区巡回法院和联邦巡回法院,审理上诉案件;最高法院对少数案件(如州与州之间的争议)享有初审管辖权,对其余案件享有上诉管辖权。
大多数案件通过申请调卷令(writ of certiorari)到达最高法院。大法官们每年收到数千份申请,批准的很少,近年来每个开庭期约 60 件;依据四票规则,四位大法官投票即可批准审理。
根据遵循先例原则(stare decisis,“让判决保持不变”),法院遵循先例,即事实相似的案件中以往的裁决,这使法律可预测,并使裁决建立在法律而非偏好之上。随着总统的任命改变最高法院的意识形态构成,它会确立新先例或推翻旧先例:Brown v. Board of Education(1954年)推翻了Plessy v. Ferguson;Dobbs v. Jackson(2022年)推翻了Roe v. Wade;Loper Bright(2024年)推翻了Chevron(2.13)。
终身任期、判决意见与争议
终身任期使最高法院能够作出违背当时政治风向的裁决,这种独立性也引发了对其权力的争论。
图中追踪一个案件在金字塔中逐级上行。到了顶端,4 位大法官投票决定受理,然后全部 9 位大法官作出裁决(假设为 6–3)。
大法官从不面对选民,因此最高法院可以作出有争议或不受欢迎的裁决:如在Brown v. Board of Education(1954年)中终结学校种族隔离,或在Dobbs(2022年)中推翻Roe v. Wade。支持者认为独立性保护权利不受多数人侵犯;批评者认为未经选举的法官凌驾于民选部门之上。无论如何,争论的焦点都是最高法院的权力。
由于大法官终身任职,最高法院的构成只有在出现空缺时才会改变。每一次任命都可能使其裁决走向改变数十年,这正是提名总会引发激烈争斗的原因。
任命、立法、修宪、执行
司法审查引发了法院应走多远的争论,其他部门也可以对法院加以限制。
司法能动主义认为,司法审查使法院可以推翻先例,并宣告立法或行政行为无效。司法克制认为,审查应当限于现有的宪法和判例先例之内,尊重民选部门。这两种标签都可能适用于任何意识形态的裁决。
其他部门通过谁担任法官、法院可以审理什么,以及裁决是否得到执行来影响法院:
亮起的箭头是对法院的制衡。图中的其他箭头则存在于国会、总统、法院和官僚机构之间。
行政机构、文官制度与铁三角
联邦官僚机构执行法律:制定并执行规章、开出罚款,并在国会作证。
它由 15 个内阁部门(国务院、国防部、财政部等)、独立管制机构(如证券交易委员会)、政府公司(如邮政署)和其他机构组成。
大多数雇员是凭才能而非党派录用的。《彭德尔顿法》(1883年)是在一名失意的求官者刺杀加菲尔德总统之后通过的,它开始以通过考试选拔的文官制度取代政党分肥制(以职位奖励对党的忠诚)。功绩制依据专业性、专门化和中立性录用和晋升,而不是政治恩庇。
政策常常在铁三角中制定:国会委员会、行政机构和利益集团,三者互相服务。委员会给机构提供经费和权力;机构制定利益集团喜欢的规则;利益集团为议员提供竞选支持。图中每一条红色流向都有一条蓝色流向回流。以农业政策为例,这个三角就是农业委员会、农业部和农场团体。
议题网络(灰色圆环)则更松散:由专家、倡导者、记者和官员组成的临时联盟,为推动共同议题而形成。
从法条的文字到规则;Loper Bright(2024年)
国会制定宽泛的法律,把细节留给行政机构:这就是自由裁量权。
一项法律可能要求机构设定“安全”的限值或“合理”的费率。机构再把这些要求转化为具有法律效力的规章。根据《行政程序法》(1946年),大多数规则都要经过通知与评论程序,如图所示:
以这种方式行使授予的自由裁量权的机构包括:国土安全部、交通部、退伍军人事务部和教育部,环境保护署(依据《清洁空气法》制定空气质量标准),联邦选举委员会,以及证券交易委员会。
四十年来,对于含义模糊的法律,法院都尊重机构的合理解读(Chevron v. NRDC,1984年)。在Loper Bright Enterprises v. Raimondo(2024年)一案中,最高法院推翻了Chevron案:法官必须运用自己的独立判断来决定机构是否在法定权限之内行事,不过可以参考机构的意见。如今,机构的规则在法院面临更严格的审查。
监督、预算权与总统
非选举产生的官员要对国会、总统和法院负责。
国会:
总统任命机构负责人,可以撤换其中许多人,通过行政命令指挥机构,并通过管理和预算办公室提出机构的预算;总统的意识形态和影响力会左右机构如何推进政府的目标。
合规监测检查资金是否使用得当、规章是否得到遵守;它也可能拖慢政策的执行。
法院审理对规则和执法行动的质疑,并且自Loper Bright案以来,由法院自行裁定法律条文的含义。
这些制约可能互相拉扯。总统可能推动机构采取行动,而某个委员会却在抵制,而对两方都要负责的机构,可能会偏向掌握其预算的一方。
四方如何共同制定政策
没有哪个部门能单独制定政策:每一步都可能被另一个部门阻止、改变或拖延。
一项政策构想必须通过两院(2.1–2.3),经受住总统的否决(2.4–2.5),由拥有自身自由裁量权的机构来执行(2.12–2.14),并经得起法院的审查(2.8–2.11)。图中同时展示了所有制约;亮起的箭头是对国会的制约。
各部门分享权力,使利益集团、各州和公民有多个切入点来影响政策(游说国会、向机构请愿、向法院起诉),也限制了任何单一部门的作为。要让官僚机构负起责任之所以困难,也是出于同样的原因:国会、总统和法院各自把它拉向自己的目标。
这种结构会产生可预见的效果:
在考试中,要把相互作用解释成原因与结果:指出这项权力、掌握它的部门,以及它如何限制另一方。