第 1 章 · 美國民主的基礎

憲法與聯邦主義

憲法必須同時解決兩個問題:讓中央政府強大到足以治理,又不讓它強大到威脅人民的權利。

圖中以縮影呈現它的答案。權力分給三個部門,各自站在同一個基礎,也就是憲法之上。接著,每個部門都有辦法制止其他部門:否決、推翻否決、同意任命的投票、司法審查、彈劾。請看制衡一次一個地傳遞。

本章依序說明這套論證:美國民主背後的理念(獨立宣言、蓋茨堡演說)、制憲者權衡過的各種民主、邦聯條款的失敗、各項妥協與批准之爭、內建於憲法的原則,以及聯邦主義:權力如何由中央政府與各州分享,以及最高法院如何劃定這條界線。

AP 考試中,這個單元占 15–22% 的比重。你需要熟悉指定文件(獨立宣言、蓋茨堡演說、邦聯條款、憲法、聯邦論第 10、39、51 篇、Brutus No. 1;本單元也列出的解放奴隸宣言在第 3 章),以及兩個指定案例(McCulloch v. Maryland、United States v. Lopez),並能應用到沒見過的情境。

1.1 · 民主的理想

天賦人權、同意,以及改變政府的權利

獨立宣言(1776)用一個長句,說明了美國政府所依據的理念。

我們認為這些真理是不言而喻的:人人生而平等,造物者賦予他們若干不可剝奪的權利,其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。–為了保障這些權利,人們才在他們之間建立政府,政府的正當權力來自被治理者的同意。–任何形式的政府一旦破壞這些目的,人民就有權改變或廢除它……
《獨立宣言》

• 天賦人權:人與生俱來的權利,不是政府允許才有(洛克所說的生命、自由、財產;獨立宣言中的追求幸福)。
• 社會契約:人民同意把一部分自由交給政府,以換取對自身權利的保護。
• 人民主權:政府的權威來自人民,也就是被治理者的同意。

圖中把契約畫成一個循環。每位公民的同意(藍色)升起,政府(紅色)由此形成。當政府轉而對抗它本來要保護的權利時,人民收回同意,同意就下降:這正是獨立宣言為獨立提出的理由。

1.1 · 民有、民治、民享

蓋茨堡演說;共和主義與有限政府

林肯的蓋茨堡演說(1863 年 11 月 19 日)把南北戰爭看作對獨立宣言理想的考驗。

八十七年前,我們的先輩在這個大陸上建立了一個新國家,它孕育於自由之中,並致力於「人人生而平等」這個信念。
蓋茲堡演說,開頭

……使這個國家在上帝庇佑下獲得自由的新生,並使民有、民治、民享的政府永世長存。
蓋茲堡演說,結尾

「八十七年前」(87)從 1863 年往回算是 1776 年:林肯把國家的起點算在獨立宣言,而不是憲法,並把平等當作立國的主張。「民有、民治、民享」一句話就道出了人民主權。

考試列出四項理念:天賦人權、社會契約、人民主權,還有一項:

• 有限政府:政府的權力不能是絕對的;它只有人民授予的權力,而且自己也必須遵守法律(法治)。
• 四項原則確保有限政府:權力分立、制衡、聯邦主義,以及共和主義(人民透過選出的代表統治,而不是直接統治)。

考試時,要把一段文字連到它所顯示的理念:被治理者的同意與「民有」對應人民主權;「不可剝奪的權利」對應天賦人權。

1.2 · 民主的類型

參與式、多元式與菁英式

有三種模型說明在代議民主制中,誰真正影響政策。美國政府三者兼具,而且三者互相拉扯。

• 參與式民主強調公民廣泛參與政治與公民社會。圖中,影響力(紅色)從每一位公民流向政策。今日實例:各州的公民創制與公民複決,選民直接制定法律。
• 多元式民主強調以團體為基礎的行動:公民加入團體,團體彼此競爭以影響政策。影響力從各團體流出。今日實例:利益團體向國會遊說;第一修正案保障的集會與請願權利保護了這種做法。
• 菁英式民主強調有限的參與:由少數教育程度較高或較富有的人掌握影響力。只有台上的四人發出影響力。憲法中的例子:選舉人團,以及在第十七修正案(1913)讓參議員改為「由人民選出」之前,由州議會選出的參議員。

憲法的設計容許三者並存,而其間的平衡已有所變動:投票權擴大了,初選讓選民得以參與政黨提名,利益團體也大量增加。

考題會描述一個情境(一項公投案、一個倡議團體聯盟、一項由專家形塑的政策),問你它顯示的是哪一種模型。

1.3 · 政府權力與個人權利

《聯邦論第10篇》與《布魯圖斯第1篇》

共和國可以大到什麼程度,仍能保障權利?麥迪遜說越大越好;布魯圖斯則說,像美國這麼大的共和國無法長存。

所謂派系,我指的是一群公民,不論占全體的多數或少數,因某種共同的激情或利益衝動而團結並受其驅使……
《聯邦論第10篇》(麥迪遜)

麥迪遜(《聯邦論》第 10 篇):派系的成因在於人性,「派系最常見而持久的來源,是財產的各種不平等分配。」要消除成因,就得摧毀自由,所以「只能從控制其影響的方法中尋求補救。」他的解方是大型共和國:

擴大範圍,就能容納更多樣的黨派與利益;全體中的多數便較不可能有共同動機去侵犯其他公民的權利……
《聯邦論第10篇》

圖中(使用虛構數字的示意圖),一個有 22 人的派系,在 40 人的小型共和國中占 55%:這是能壓迫其餘人的多數。把範圍擴大到 180 人、12 個派系,同樣的 22 人就只占 12%。

反聯邦黨人布魯圖斯第 1 篇則主張相反的看法:「在共和國中,人民的習慣、情感與利益應當相近」,而且「自由的共和國無法在如此遼闊的國土上成功」。他警告說,必要且適當條款與最高條款會讓聯邦政府吞併各州。他偏好把權力留在較小、較貼近人民的州政府手中。

1.4 · 邦聯條例的難題

一個穩固的友誼聯盟,但太弱而無法治理

第一個全國性政府依據《邦聯條例》(自 1781 年 3 月 1 日起生效)建立,目的是避免出現強大的中央權力。它避得太徹底了。

每個州保有其主權、自由與獨立,以及本邦聯未明確委託給集會中的國會、屬於美利堅合眾國的一切權力、管轄權與權利。
《邦聯條例》第二條

各州只是以「穩固的友誼聯盟」相連。全國政府只有一院的國會,每州一票。它不能:

• 課稅:只能向各州要錢,而各州常常不繳;
• 管理各州之間的貿易,各州彼此對對方的貨物課稅;
• 保有鑄造貨幣的專屬權力:各州發行自己的貨幣;
• 執行法律:既沒有行政首長,也沒有全國性的法院系統;
• 輕易行動:重要法律需要13 州中的 9 州同意,修改條例則需要13 州全體同意。

這張圖重演了一次真實的失敗。1781 年,國會請求取得對進口貨物徵收 5% 關稅的權力。這屬於對條例的修改,需要每一州同意。羅德島在 1782 年 11 月 1 日拒絕(維吉尼亞隨後撤回同意,喬治亞則始終沒有回應),只要一州反對就足以否決。圖中做了簡化:十二州同意,一州拒絕。

謝斯叛亂(1786–87):麻薩諸塞西部負債的農民面對沉重的州稅與失去農場的處境,關閉了法院,並在 1787 年 1 月進軍斯普林菲爾德的聯邦軍械庫。國會既沒有軍隊也沒有經費可以應對;最後由州以私人出資的民兵鎮壓。對許多領袖而言,這證明全國政府太弱,也促成代表們在 1787 年 5 月齊聚費城。

1.5 · 制憲會議

促成憲法的各項妥協

1787 年 5 月至 9 月在費城開會的代表們,是以新憲法取代《邦聯條例》,而不是修訂它。共識是透過妥協達成的。

代表權。維吉尼亞方案讓大州在兩院制立法機關的兩院中,依人口獲得較多席次;紐澤西方案則維持一院制、每州一票。大妥協(康乃狄克妥協)兩者兼採:眾議院依人口分配,參議院每州兩名參議員。圖中顯示憲法所定的第一屆眾議院 65 個席次(藍色)與 26 名參議員(紅色):

五分之三妥協。南方代表希望把被奴役者計入代表權;北方代表則不同意。席次與直接稅將依自由人口加上「所有其他人口的五分之三」來分配(第一條第 2 款)。制憲會議也禁止國會在 1808 年之前禁止輸入被奴役者(第一條第 9 款)。

選舉人團。總統既不由國會選出,也不由全國普選產生,而是由各州指派選舉人,人數等於該州參議員加眾議員的總數,再由選舉人選出總統。

修憲。制憲者讓憲法可以修改,但必須取得廣泛的共識(第五條,第 1.6 頁)。

1.5 · 美國憲法的批准

聯邦黨人、反聯邦黨人與九個州

第七條訂定了自己的規則:「有九州的制憲會議批准,即足以在批准本憲法的各州之間建立本憲法。」

是九州,不是十三州:《邦聯條例》的全體一致規則被直接擱置,並且透過特別會議而不是州議會來徵詢人民。

聯邦黨人(漢密爾頓、麥迪遜、傑伊,在《聯邦論》中以「普布利烏斯」為筆名)主張通過憲法。反聯邦黨人(布魯圖斯、派屈克·亨利)則擔心遠方的全國政府,而且憲法沒有權利法案。大州的角力十分接近:麻薩諸塞 187–168,維吉尼亞 89–79,紐約 30–27。

新罕布夏 是第九個批准的州,時間是 六月 21, 1788,憲法因此成立。維吉尼亞與紐約因為太大而不能被排除在外,在數週內跟進。新政府於 1789 年開始運作。北卡羅來納與羅德島是在政府運作之後才加入,羅德島則是在 34–32 之前加入。

有幾個州是在「之後會有修正案」的了解下批准的。麥迪遜在第一屆國會提出修正案;其中十條於 1791 年 12 月 15 日獲得批准,這就是權利法案,是反聯邦黨人留下的長久勝利。

這些妥協留下了一些未決的問題。關於全國權力、州權與個人權利的老爭論,仍在延續,例如 9/11 攻擊事件後的政府監控,以及全國政府在公立學校中的角色等辯論。

1.6 · 美國政府的原則

三權分立、制衡、《聯邦論》第 51 篇

三權分立把立法、執法與審判之權分給三個不同的部門。制衡則讓每個部門都有辦法限制其他部門。

如果人都是天使,就不需要政府了。如果由天使來治理人,對政府的外部與內部控制也都不需要了。在建立一個由人來管理人的政府時,最大的難處在於:你必須先讓政府能夠控制被治理者;接著,還要使它能夠控制自己。
《聯邦黨人文集》第 51 篇(麥迪遜)

他的方法是:「必須以野心對抗野心。」讓每個部門都有能力也有動機去抵抗其他部門。圖中會逐一送出各項制衡:

• 否決:總統否決國會通過的法案(第一條第 7 款)。 所需:僅總統一人。
• 推翻否決:參眾兩院各以三分之二多數推翻否決,使法案通過。 所需:兩院各三分之二。
• 同意任命:總統提名法官,參議院同意或否決(第二條第 2 款)。 所需:參議院多數。
• 司法審查:最高法院宣告某項法律違憲(Marbury v. Madison,1803)。 所需:法院多數。
• 彈劾:眾議院以過半數彈劾;參議院審理案件,出席參議員三分之二同意即定罪並免職。 所需:眾議院過半數;參議院三分之二才能免職。

其他制衡:參議院以三分之二多數批准條約;國會掌握支出(財權)並宣戰,而總統是三軍統帥。

《聯邦論》第 51 篇把聯邦制加進這個設計:「人民讓渡的權力,先分給兩個不同的政府,再把各自分得的部分細分給各個獨立而分明的部門。因此,人民的權利得到雙重保障。」

1.5 · 修改憲法

第五條:兩種提案方式,兩種批准方式

第五條使修憲成為可能,但兩個階段都需要絕對多數:由聯邦層級提案,再由各州批准。

每當兩院各有三分之二認為必要時,國會應提出本憲法的修正案;或經三分之二的各州議會申請時,應召集制憲會議提出修正案,這些修正案……經四分之三的各州議會或四分之三的州的會議批准後……即為有效……
憲法第五條

在 50 個州中,四分之三是 38:圖中由國會提出的修正案送交各州議會,需要 50 個方格中的 38 個。只要有 13 個州反對,就能擋下任何修正案。

全部 27 條修正案都是由國會提出的;全國制憲會議從未召開過。除了一條之外,其餘都由州議會批准;第二十一條修正案(1933 年,終結禁酒令)則交由州批准會議處理。

這個程序在設計上是聯邦制的:批准的是各州,而不是全國人口。這也是修正案這麼少的原因。

1.7 · 各州與聯邦政府

專屬權力、保留權力與共有權力;《聯邦論》第 39 篇

聯邦制把權力分配給聯邦政府與州政府,雙方各自對同一批人民擁有自己的權力。

• 專屬(授予或列舉)權力only屬於聯邦政府:鑄造貨幣、宣戰、締結條約、管理州際與對外貿易。
• 保留權力依憲法第十修正案留給各州:「憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力,分別保留給各州或人民。」包括選舉、地方政府、州內貿易,以及有關健康、安全、風俗與教育的警察權。
• 共有權力由兩者共同擁有:課稅、借款、制定並執行法律、設立法院。圖中它們橫跨兩個層級。

麥迪遜的《聯邦論》第 39 篇回應了「憲法創造了一個『集中的』國家政府」的指控:

因此,嚴格來說,所提議的憲法既不是國家的憲法,也不是聯邦的憲法,而是兩者的結合。
《聯邦黨人文集》第 39 篇(麥迪遜)

說它是國家的,因為它直接對個人行使權力,而且眾議院代表人民;說它是聯邦的,因為它由各州批准,參議院代表各州,而且它的管轄權「只及於某些列舉的事項,把其他一切事項的剩餘且不可侵犯的主權留給各州」。

1.7 · 經費與強制規定

財政聯邦主義:補助款、條件與強制要求

聯邦政府徵收大部分的稅款。財政聯邦主義運用這些錢(補助款)與要求(強制規定)來引導各州的作為。

• 稅收分享給予的款項幾乎不限制用途;這是最少使用的形式(1972–86 年的方案已經結束)。
• 分類補助款用於狹窄的特定目的,並附有花費方式的條件(繩索)。大部分聯邦援助屬於這種。這些條件讓華盛頓握有控制權。
• 整筆補助款用於廣泛的領域(社區發展、社會服務),由州自行決定如何使用。各州比較喜歡這種。1996 年的福利改革把主要的現金援助方案改成整筆補助款,即 TANF。
• 強制規定是各種要求。有經費的強制規定附帶撥款;無經費的強制規定則沒有,因此州得自行出錢遵守。《美國身心障礙者法》(1990)是典型的例子。國會以 1995 年的《無經費強制規定改革法》限制新增這類規定。

條件可以延伸到補助款目的之外。《全國最低飲酒年齡法》(1984)規定,州若不把飲酒年齡訂為 21 歲,就扣留部分聯邦公路經費。在 South Dakota v. Dole(1987,7–2)中,法院支持這項規定:失去 5% 的經費是鼓勵,不是脅迫。在 NFIB v. Sebelius(2012)中,法院則認為已越線:以撤銷州現有的全部 Medicaid 經費來逼迫州接受《平價醫療法》的 Medicaid 擴大,具有脅迫性。

圖中:五枚硬幣各繫在自己的繩子上(分類補助款),一大筆錢繫在一條鬆繩上(整筆補助款),還有一道不附錢的命令(無經費的強制規定)。

1.8 · McCulloch v. Maryland(1819)

默示權力與國家至上

憲法列出國會的權力,接著又加上一項能擴張這些權力的條款:必要且適當(彈性)條款。

制定一切為執行上述權力所必要且適當的法律,以及執行本憲法賦予合眾國政府或其任何部門或官員的所有其他權力。
第一條第 8 款第 18 項

事實。國會在 1816 年特許成立第二合眾國銀行。馬里蘭州對該銀行巴爾的摩分行發行的鈔票課稅;分行出納詹姆斯·麥卡洛克拒絕繳納。

判決(一致決,首席大法官馬歇爾):(1)國會可以設立這家銀行。沒有任何條款提到銀行,但它是執行列舉權力(課稅、借款、管理貿易、徵召軍隊)的手段:這是一種默示權力。「目的要正當,要在憲法的範圍之內,而一切適當的、明顯適合該目的的、未被禁止且符合憲法文字與精神的手段,都是合憲的。」(2)馬里蘭州不能對它課稅。依最高條款(第六條),憲法與聯邦法律「為全國最高的法律」,而且「課稅的權力就含有毀滅的權力」。

圖中:銀行立在列舉權力的支柱上;馬里蘭州的稅在最高條款前被擋了回去。

為什麼重要:對國家權力採取寬廣的解釋,並確立國家法律高於州法律。這是聯邦黨人對布魯圖斯之憂慮的回答,並由法院定案。

1.8 · 商業條款與 United States v. Lopez

國家權力能延伸多遠

國會可以「管理與外國、各州之間以及與印第安部落的貿易」(第一條第 8 款)。從 1930 年代起,法院對「各州之間」的解釋極為寬廣,幾乎涵蓋任何活動。

United States v. Lopez(1995,5–4,首席大法官倫奎斯特)。一名德州高中高年級學生攜帶手槍到學校,依 1990 年聯邦《無槍校園法》被起訴。判決:該法超出了商業權力的範圍。在學校附近攜帶槍枝不是經濟活動,不會因為重複發生而實質影響州際貿易;這是屬於各州警察權的事務。這是自 1930 年代以來,法院首次以超出商業條款為由推翻聯邦法律,顯示對聯邦權力重新設下限制。

對照 Gonzales v. Raich(2005,6–3):《管制物質法》可以禁止依加州法律為醫療用途而在家種植的大麻,因為種植大麻屬於一類經濟活動,也就是全國性的市場,國會可以管理。圖中以商業條款檢驗這兩部法律:一部有經濟關聯(那根釘子)而站得住;另一部沒有,所以倒下。

有兩條修正案構成這些爭論的框架。第十修正案把未授予的權力保留給各州(這是 Printz v. United States,1997 等限制的依據:國會不能命令州官員執行聯邦背景調查)。第十四修正案(1868)約束各州:「任何州也不得未經正當法律程序,剝奪任何人的生命、自由或財產;亦不得拒絕給予其管轄範圍內的任何人法律的平等保護」,聯邦法院也透過它把大部分權利法案適用於各州(第 3 章)。

1.9 · 運作中的聯邦制

從層層分明的千層蛋糕到交融的大理石蛋糕,再回到偏重各州

各層級之間的權力平衡隨時代而移動,而聯邦制讓每一場政策之爭都有好幾個可以爭取勝利的地方。

二元聯邦制(層層分明的蛋糕):各層級在自己的領域內至高無上,彼此分開,這是 1800 年代大部分時期的模式。合作聯邦制(大理石花紋蛋糕):各層級在同一些計畫中混合運作,國家的經費與規定貫穿各州的行政,始於 1930 年代的新政與 1960 年代的大社會計畫。圖中會把其中一種混合成另一種,再變回來。

權力下放(devolution)把責任交還給各州:包括整批補助款、1996 年的福利改革,以及 Lopez 等判決。

聯邦制的實際運作:

• 多個管道。在國會落敗的團體,可以轉向州議會、州長、州法院或公民投票提案。
• 州是實驗室:各州政策不同,成功的政策會擴散。許多州已使marijuana合法化,但在聯邦法律下它仍是管制藥物;Raich 案表示聯邦法律在那裡仍然適用。
• 共同的危機。災害應變、傳染病大流行與公路系統都需要兩個層級:誰主導、誰出錢,就是聯邦制的問題。

考題會給一個情境,問由哪個層級行動、依據哪一條條款或修正案,以及該聯邦法律能否通過像 Lopez 這樣的挑戰。