圖 1
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Government · AP US Government and Politics
國會、總統、法院與官僚體系
憲法賦予各部門各自的權力,也讓各部門在行使權力時必須依賴其他部門。
這張圖呈現的是運作中的國會:眾議院的 435 個席位與參議院的 100 個席位,正在對一項法案進行表決(票數為假設)。點名時,每位議員的席位會升起並變成紅色代表贊成,或變成灰色代表反對。計票板顯示每項表決必須跨過的門檻。
在眾議院,法案需要過半數:232 張贊成票即可通過。在參議院,57 張贊成票同樣是過半數,但達不到終結辯論所需的 60 票。堅持到底的少數參議員可以阻擋法案。
這就是本章的縮影:權力是共享的,每個機構的規則決定其他機構能做什麼。本章涵蓋國會(2.1–2.3)、總統職位(2.4–2.7)、法院(2.8–2.11)與官僚體系(2.12–2.14),再說明這四者如何共同制定政策(2.15)。這是 AP 考試中份量最大的單元:佔成績的 25–36%。
兩院,設計上就不同
國會是兩院制:參議院代表各州,且各州平等;眾議院代表人民。
兩院都建立在共和主義之上:人民的意志透過民選代表的辯論與投票傳達到政府。
兩院各有自己的權力。眾議院提出歲入法案,並以多數決彈劾(提出指控)官員。參議院審理彈劾案(三分之二才能定罪),並對總統的任命(多數決)與條約(出席參議員的三分之二;之後由總統批准)給予諮詢與同意。
規模與任期會影響行為。在有 435 位議員的眾議院,辯論較為正式,依嚴格的規則進行,由多數黨掌控;在有 100 位議員的參議院,辯論較為寬鬆,每位參議員擁有更大的拖延權力。眾議院每個席位每兩年改選一次;參議院只改選三分之一,因此參議院是持續存在的機構。兩黨制對兩院都有影響。
第一條第 8 款的列舉權力,加上必要與適當條款的隱含權力(McCulloch v. Maryland,第 1 章),讓國會能夠通過預算、徵稅、借款與鑄造貨幣;宣戰並為軍隊提供經費;制定歸化的規則;管理州際貿易;設立最高法院以下的聯邦法院並規定其管轄權;以及監督行政部門及其機關。
法案在此撰寫,也是大多數法案夭折之處
兩院在設計上就不同,而這些差異決定了法案如何成為法律。
各院由領袖主持。議長由眾議院的多數選出,主持眾議院的立法工作,另有多數黨與少數黨領袖及黨鞭。在參議院,副總統擔任主席,但只在票數相同時投票;多數黨領袖安排議程。
兩院都把法案交給委員會,委員會舉行聽證、辯論,並以修正與增補來逐條審議法案。多數黨擔任每個委員會的主席,並在幾乎所有委員會中佔多數席位(倫理委員會則由兩黨平分)。委員會的種類有:常設委員會(永久設置,依主題劃分,例如撥款委員會)、特別委員會(臨時設置,常為調查性質)、聯席委員會(兩院議員共同組成)與協商委員會(用來調和眾議院與參議院的法案版本)。
委員會是大多數法案夭折之處。第 118 屆國會(2023–24 年)共提出 16,202 項法案;委員會報告了 1,448 項;935 項通過了原提出的那一院;制定了 274 項公法:占提出法案的 1.7%。(數字取自國會紀錄的活動摘要。法案可能跳過某個階段,所以這些是統計數字,並非追蹤同一批法案的結果。)
規則委員會、阻撓議事與終止辯論
一項法案必須在兩院以完全相同的文字通過;而各院的規則,決定了這有多困難。
在眾議院,經委員會報出的法案通常會送交規則委員會(Rules Committee),由它訂出院會辯論的規則:辯論多久,以及是否允許修正案(封閉式規則不允許任何修正)。多數黨掌控規則委員會,因此也掌控院會。為加快辯論,眾議院可以改以全院委員會(Committee of the Whole)的形式開會。所有稅收法案都必須由眾議院提出。由 218 名議員(過半數)連署的退案連署書(discharge petition),可以迫使被委員會擱置的法案送出委員會;但很少這樣做。
在參議院,辯論沒有時間限制。參議員可以霸占發言台以拖延表決,這就是阻撓議事(filibuster)。要結束辯論需要終結辯論動議(cloture),依參議院第 XXII 條規則,需要五分之三的參議員同意:100 人中的 60 人。在圖中,有 57 位參議員會支持通過這項法案,卻無法使它付諸表決。
法案通常藉由一致同意(unanimous consent)進入參議院院會:這是跳過規則的協議,任何一位參議員都可以阻止。擱置(hold)是參議員表示將提出異議的通知,會使法案或人事提名被延後。
60 票的門檻已不再適用於人事提名。2013 年 11 月,參議院把除最高法院以外的人事提名的終結辯論門檻降為簡單多數;2017 年 4 月,最高法院大法官提名也比照辦理。預算的協調程序(reconciliation)法案辯論時間有限,因此不能被阻撓議事。
當兩院通過不同版本時,由協商委員會(conference committee)(或以互相交換修正案的方式)確定同一份文本。接著送交總統。
強制性支出與裁量性支出
除非國會撥款,否則不得動用任何一分錢;但大部分支出並不需要每年表決。
2024 會計年度,聯邦政府支出了 $6.8 兆美元(國會預算辦公室資料):
隨著福利給付的成本增加,裁量性支出的空間就會縮小,除非增稅或擴大赤字。圖中重新堆疊紅色的裁量性支出,就像國會每年必須做的一樣。如果撥款中止,沒有經費的機構就會關門;國會常會通過臨時撥款決議(continuing resolution),讓它們以目前的水準維持經費。
議員會運用荷包權為自己的選區謀利。肉桶政治(pork barrel)支出(透過指定用途撥款,earmarks)把經費導向家鄉的建設項目;互投贊成票(logrolling)是交換選票:你支持我的法案,我就支持你的。
角色、政黨與選區的劃分
議員如何投票,取決於他們認為自己代表誰、所屬的政黨,以及選出他們的選區。
代表的三種模式:代理人(delegate)依選民的意願投票;受託人(trustee)運用自己對公共利益的判斷;政治人(politico)則視議題以及選民關心的程度,在兩者之間轉換。
現在,政黨可以預測大多數的投票結果。日益加劇的兩極化(polarization)使位於中間的議員所剩無幾,讓妥協更加困難,因此僵局(gridlock)很常見,尤其是在分立政府(divided government)時,也就是一個政黨掌握總統職位,而另一個政黨至少掌握一院。分立政府會加深黨派對立:議員會投票反對總統的倡議與提名人選,特別是跛腳鴨(lame duck)(任期即將結束者)的。
眾議院選區在每次人口普查後重新劃分,通常由州議會負責。為了政黨利益而劃分選區,稱為傑利蠑螈式選區劃分(gerrymandering)。圖中(假設的情況)有 50 位選民,其中 40% 位是紅方,共五個席次:
一黨獨大的安全選區使議員必須對初選選民負責,這會加劇兩極化。
Baker v. Carr(1962)與 Shaw v. Reno(1993)
最高法院裁定,各選區的人口必須相等,而且不得主要依種族劃分。
Baker v. Carr(1962)。田納西州自 1901 年以來就沒有重新劃分州議會的選區,儘管人口已遷往城市,因此一張鄉村選票的分量遠超過一張城市選票。先前的法院認為這是交由立法機關處理的政治問題(political question)。最高法院以 6 比 2 裁定,這項主張是可受司法審查的(justiciable):法院可以依據憲法第十四修正案的平等保護條款,審理對議席分配的挑戰。
後續的判決確立了一人一票(one person, one vote)的規則:州內的眾議院選區人口必須相等(Wesberry v. Sanders,1964),州議會的選區也一樣(Reynolds v. Sims,1964)。圖中,基座的高度代表一張選票的分量:在有 3 位選民的選區,一張選票的分量是同樣有 10 位選民的選區的 3.3 倍,也是有 20 位選民的選區的 6.7 倍。
Shaw v. Reno(1993)。北卡羅來納州劃出第二個黑人占多數的聯邦眾議院選區,即第 12 選區,是沿著一條州際公路延伸的狹長帶狀區域。最高法院以 5 比 4 裁定,若選區形狀怪異到只能用種族來解釋,就必須依平等保護條款接受嚴格審查(strict scrutiny)。圖中最後一個方案劃出人口相等的選區,但其中一個選區蜿蜒曲折,以網羅紅方群體:其 10 位選民中的 8 位。
政黨式的傑利蠑螈劃分則是另一回事:在 Rucho v. Common Cause(2019)中,最高法院以 5 比 4 裁定,政黨式傑利蠑螈劃分的主張屬於政治問題,聯邦法院無權審理。
正式與非正式權力;否決權
憲法第二條把「行政權」賦予總統,只列出少數幾項權力;其餘的權力是在實際運作中逐漸擴大的。
總統在副總統、內閣與總統行政辦公室(Executive Office of the President)的協助下,推動政策議程。
正式權力來自憲法:武裝部隊總司令;否決權(veto);赦免權;締結條約(須經參議院三分之二同意);任命大使、法官與官員(須經參議院同意);接見大使;提出國情咨文報告。
非正式權力沒有明文規定:管理行政部門的行政命令(executive orders)(由所賦予的行政權推定而來,或由國會授權)、與他國簽訂的行政協定(executive agreements)(不經條約的外交政策)、說明總統如何解讀某項法律的簽署聲明(signing statements),以及說服:與國會討價還價,並向大眾訴求。
圖中追蹤一項法案送到總統辦公桌的過程。依第一條第 7 款,總統有 10 天(星期日除外)的時間處理:
推翻否決、人事同意與彈劾
國會可以推翻否決、拒絕提名人選或條約、拒絕撥款,最終還能罷免總統。
要推翻否決,兩院都必須以出席並投票議員的三分之二再次通過該法案:全體投票時,眾議員需要 290 票,參議員需要 67 票。在圖中(假設情境),眾議院以 301 票達到門檻,但參議院的 62 票不足,因此否決仍然有效。推翻否決很少見:自 1789 年以來,被推翻的否決不到二十分之一。
當總統的政策與國會衝突時,總統會轉而使用行政命令和對官僚體系的指令。法院對這些也有制衡:可以裁定某項行政行為違憲或超出法律範圍。
《聯邦黨人文集》第 70 篇與單方面途徑
漢密爾頓主張設立單一而有活力的行政首長;此後的總統不斷擴張這種活力。
“行政部門的活力,是良好政府定義中的主要特徵。” (Federalist No. 70)
“它對保護社會免受外敵攻擊至關重要;對穩定執行法律同樣重要;對保護財產,抵禦那些有時打斷正常司法進程的不法而專橫的結夥行為,也同樣重要;對保障自由,抵禦野心、派系與無政府狀態的圖謀與攻擊,亦然。” (Federalist No. 70)
“構成行政部門活力的要素,第一是統一;第二是任期;第三是對其支持的充分保障;第四是足夠的權力。” (Federalist No. 70)
漢密爾頓的理由:一個人能以「果決、活躍、保密與迅速」行事,也能被追究責任,而委員會則會「掩蓋過失,破壞責任歸屬」。反聯邦黨人則擔心單一行政首長會變成君王。
總統透過不需要國會投票的途徑擴張了職權。圖中比較了條約與行政協定、行政命令:條約得在關卡前等待 67 位參議員同意,後兩者則直接通過。如今行政協定的數量遠超過條約。總統也主張廣泛的戰爭權力,並使用簽署聲明。
限制依然存在:法院可以推翻命令;國會可以立法推翻或拒絕撥款;下一任總統可以撤銷。憲法第二十二修正案(1951)限制總統只能當選 2 任,任期最多 10 年:這顯示人們對總統職權膨脹的擔憂。辯論仍在持續,一方是限縮觀點(威廉・霍華德・塔虎脫:總統只能行使憲法或法律明文授予,或可合理推論的權力),另一方是擴張觀點(西奧多・羅斯福:凡是公共利益所需且法律未禁止的事,總統都可以做)。
bully pulpit(總統的講壇)
總統透過說服大眾來領導,而大眾再向國會施壓。
西奧多・羅斯福稱這個職位為「講壇」(bully pulpit):總統可以藉此同時向全國發言的平台。繞過國會直接訴諸大眾,讓選民打電話、寫信給自己的議員,就是訴諸大眾(going public)。圖中總統的訊息在民眾之間擴散,壓力再傳向國會。
憲法要求提供一項訊息:總統「應不時向國會報告聯邦狀況」。每年的國情咨文如今在國會與全國觀眾面前,闡述總統的施政議程。
科技改變了這個講壇:廣播(富蘭克林・羅斯福的爐邊談話)、電視,然後是網際網路與社群媒體,讓總統能在幾分鐘內回應事件,並直接接觸支持者,不必由媒體決定報導什麼。國情咨文與講壇都是議程設定的工具:它們告訴大眾哪些議題最重要。
《聯邦黨人文集》第 78 篇與馬伯里訴麥迪遜案(1803)
聯邦法官在行為良好期間任職,並裁定法律是否符合憲法:這就是司法審查。
憲法第三條設立一個最高法院,以及國會決定設立的下級法院;法官「在行為良好期間任職」,實際上就是終身。在《聯邦黨人文集》第 78 篇中,漢密爾頓為這兩點辯護:
“凡是仔細考察各個權力部門的人都會發現,在權力彼此分立的政府中,司法部門就其職能性質而言,對憲法所保障的政治權利威脅永遠最小,因為它最沒有能力去侵擾或損害這些權利。” (Federalist No. 78)
“可以確切地說,它既無武力,也無意志,只有判斷。” (Federalist No. 78)
因此法院必須宣告違反憲法的法案無效:「因此,任何違反憲法的立法行為,都不可能有效。」透過終身任職而獲得的獨立性,使法官得以做到這一點。
馬伯里訴麥迪遜案(1803)。威廉・馬伯里的治安法官任命狀始終未被送達,他請求最高法院下令交付。首席大法官約翰・馬歇爾認為馬伯里有權取得任命狀,但 1789 年《司法法》第 13 條讓他可以直接向最高法院起訴,這違憲地擴大了法院的初審管轄權。法院因而宣告該條無效:這是首次對國會的法案運用司法審查。
“說明法律是什麼,顯然是司法部門的職責與本分。” (馬伯里訴麥迪遜案)
法院與先例的角色
法院依循先例審理案件;新任大法官可以改變哪些先例繼續有效。
聯邦法院體系呈金字塔形(uscourts.gov):94 個地方法院審理案件(初審管轄);13 個上訴法院,即 12 個區域巡迴法院與聯邦巡迴法院,審理上訴;最高法院在少數案件(例如州與州之間的爭端)有初審管轄權,其餘則有上訴管轄權。
多數案件是透過申請調卷令(writ of certiorari)送到最高法院。大法官每年收到數千件申請,只受理少數,近年每個開庭期約 60 件;依四票規則,只要有四位大法官投票,就會受理審查。
依據遵循先例原則(stare decisis,「讓判決維持不變」),法院遵循先例,也就是事實相似案件的先前裁決,這使法律可預測,並讓裁決建立在法律而非偏好之上。隨著總統的任命改變法院的意識形態組成,法院會建立新先例或推翻舊先例:布朗訴教育委員會案(1954)推翻了普萊西訴弗格森案;多布斯訴傑克森案(2022)推翻了羅訴韋德案;洛珀・布萊特案(2024)推翻了雪佛龍案(2.13)。
終身任期、意見書與爭議
終身任期讓最高法院能夠做出違背當時政治風向的裁決,而這種獨立性也引發了關於其權力的辯論。
這張圖追蹤一個案件在金字塔中向上審理的過程。在最頂端,4 位大法官投票決定受理,接著全部 9 位大法官作出裁決(假設為 6–3)。
大法官從不面對選民,因此最高法院能做出具爭議或不受歡迎的裁決:例如在Brown v. Board of Education(1954)中終結學校種族隔離,或在Dobbs(2022)中推翻Roe v. Wade。支持者認為獨立性能保護權利不受多數人侵害;批評者則認為未經選舉的法官凌駕於民選部門之上。無論如何,這場辯論談的都是最高法院的權力。
由於大法官終身任職,最高法院的組成只會在出缺時改變。每一次任命都可能影響裁決數十年,這就是提名總會引發激烈爭鬥的原因。
任命、立法、修憲、執行
司法審查引發了法院該走多遠的辯論,而其他部門也能限制法院。
司法積極主義認為,司法審查讓法院可以推翻先例,並宣告立法或行政行為無效。司法克制認為,審查應限於既有的憲法與判例先例之內,尊重民選部門。這兩種標籤都可能適用於任何意識形態的裁決。
其他部門透過誰能擔任法官、法院能審理什麼,以及裁決是否被執行,來影響法院:
亮起的箭頭是對法院的制衡。圖中其他箭頭則出現在國會、總統、法院與官僚體系之間。
機關、文官制度與鐵三角
聯邦官僚體系執行法律:它制定並執行法規、開罰單,並到國會作證。
它由 15 個內閣部門(國務院、國防部、財政部等)、獨立管制機關(例如 Securities and Exchange Commission)、政府公司(例如郵政署)以及其他機關組成。
大多數員工是依才能而非政黨聘用的。Pendleton Act(1883)在一名求官未遂者刺殺 Garfield 總統後通過,開始以考試選才的文官制度取代分贓制度(以職位酬謝對政黨的忠誠)。功績制依專業、專門化與中立來聘用和晉升,而非依政治恩惠任用。
政策常在鐵三角中形成:國會委員會、行政機關與利益團體彼此互相服務。委員會給機關經費與權限;機關制定利益團體喜歡的規則;團體則給議員競選支持。圖中每一道紅色流向都有一道藍色流向回來。以農業政策為例,這個三角就是農業委員會、農業部與農民團體。
議題網絡(灰色圓環)則較鬆散:由專家、倡議者、記者與官員組成的臨時聯盟,為推動共同議題而形成。
從法規條文到規則;Loper Bright(2024)
國會制定概括性的法律,把細節留給行政機關:這就是裁量權。
法規可能要求機關訂出「安全」的限值或「合理」的費率。機關再將其轉化為具有法律效力的法規命令。依據 Administrative Procedure Act(1946),大多數規則都遵循公告與評論程序,如圖所示:
以這種方式運用被授予裁量權的機關,包括國土安全部、交通部、退伍軍人事務部與教育部、Environmental Protection Agency(依 Clean Air Act 制定空氣品質標準)、Federal Election Commission 以及 Securities and Exchange Commission。
四十年來,法院都尊重機關對模糊法規所做的合理解讀(Chevron v. NRDC,1984)。在Loper Bright Enterprises v. Raimondo(2024)中,最高法院推翻了Chevron:法官必須運用自己的獨立判斷,來決定機關是否在法定權限內行事,不過可以參考機關的看法。機關的規則現在在法院面臨更嚴格的審查。
監督、財政權與總統
非民選的官員要對國會、總統與法院負責。
國會:
總統任命機關首長,能撤換其中許多人,以行政命令指揮機關,並透過 Office of Management and Budget 提出機關預算;總統的意識形態與影響力,會左右機關如何追求政府的目標。
遵循監督檢查經費是否妥善使用、法規是否被遵守;它也可能拖慢政策的執行。
法院審理對規則與執法行動的挑戰,而且自Loper Bright以來,法規的意義由法院自行判定。
這些制衡可能互相拉扯。總統可能推動機關採取行動,而委員會卻加以抵制;向雙方負責的機關,則可能偏向掌握其預算的一方。
四者如何共同制定政策
沒有任何一個部門能單獨制定政策:每一個步驟都可能被另一個部門阻擋、修改或拖延。
一項政策構想必須通過兩院(2.1–2.3),經得起總統否決權的考驗(2.4–2.5),由本身也有裁量權的行政機關執行(2.12–2.14),並通過法院的審查(2.8–2.11)。圖中同時呈現所有制衡關係;亮起的箭頭是對國會的制衡。
由各部門分享權力,讓利益團體、各州和公民有多個管道影響政策(向國會遊說、向行政機關請願、向法院提起訴訟),也限制了任何單一部門能做的事。同樣的原因,也讓官僚體系難以究責:國會、總統和法院各自把它拉向自己的目標。
這種結構會產生可預期的效果:
在考試中,要把一項互動說成原因與結果:指出該權力、握有它的部門,以及它如何限制另一方。