Fig. 1
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Government · AP US Government and Politics
O Congresso, o presidente, os tribunais e a burocracia
A Constituição dá a cada poder suas próprias competências e faz cada um depender dos outros para exercê-las.
A figura mostra o Congresso em ação: os 435 assentos da Câmara e os 100 do Senado, votando um projeto de lei (os votos são hipotéticos). O assento de cada membro sobe em vermelho para o sim ou fica cinza para o não, conforme a chamada. Os placares mostram a marca que cada votação precisa alcançar.
Na Câmara, o projeto precisa de maioria: 232 votos sim o aprovam. No Senado, 57 votos sim também são maioria, mas ficam aquém dos 60 necessários para encerrar o debate. Uma minoria determinada de senadores pode barrá-lo.
Este é o capítulo em miniatura: o poder é compartilhado, e as regras de cada instituição definem o que as outras podem fazer. Ele abrange o Congresso (2.1–2.3), a presidência (2.4–2.7), os tribunais (2.8–2.11) e a burocracia (2.12–2.14), e depois como os quatro formulam políticas juntos (2.15). Esta é a maior unidade do exame AP: 25–36% da nota.
duas casas, feitas para serem diferentes
O Congresso é bicameral: o Senado representa os estados igualmente, e a Câmara representa o povo.
Ambas se apoiam no republicanismo: a vontade do povo chega ao governo por meio dos debates e votos de seus representantes eleitos.
Cada casa tem poderes próprios. A Câmara origina os projetos de receita e faz o impeachment (acusação formal) de autoridades por maioria de votos. O Senado julga os impeachments (dois terços para condenar), dá aconselhamento e consentimento às nomeações do presidente (maioria) e aos tratados (dois terços dos senadores presentes; o presidente então ratifica).
O tamanho e o mandato moldam o comportamento. O debate na Câmara, de 435 membros, é mais formal, regido por regras estritas e pelo controle da maioria; no Senado, de 100 membros, é mais livre, e cada senador tem mais poder para atrasar. Todos os assentos da Câmara são eleitos a cada dois anos; só um terço do Senado é, o que faz do Senado um órgão contínuo. O sistema bipartidário influencia ambas.
Os poderes enumerados do Artigo I, Seção 8, com os poderes implícitos da cláusula necessária e apropriada (McCulloch v. Maryland, Capítulo 1), permitem ao Congresso aprovar um orçamento, tributar, tomar empréstimos e cunhar moeda; declarar guerra e financiar as forças armadas; estabelecer as regras de naturalização; regular o comércio interestadual; criar os tribunais federais abaixo da Suprema Corte e definir sua jurisdição; e fiscalizar o Poder Executivo e suas agências.
onde os projetos são escritos e onde a maioria morre
As duas casas diferem por concepção, e a diferença molda como um projeto se torna lei.
Líderes comandam cada casa. O Speaker, eleito pela maioria da Câmara, preside seus trabalhos legislativos, com líderes da maioria e da minoria e whips. No Senado, o vice-presidente preside, mas vota apenas para desempatar; o líder da maioria define a pauta do plenário.
Ambas as casas encaminham projetos a comissões, que realizam audiências, debatem e fazem o mark up dos projetos, com revisões e acréscimos. O partido majoritário ocupa todas as presidências de comissão e a maioria dos assentos em quase todas elas (as comissões de ética são divididas igualmente). Os tipos: permanentes (standing; fixas, por tema, como a de Dotações), especiais (select; temporárias, muitas vezes investigativas), mistas (joint; com membros das duas casas) e de conferência (conference; para conciliar as versões da Câmara e do Senado de um projeto).
As comissões são onde a maioria dos projetos morre. No 118º Congresso (2023–24), 16,202 projetos foram apresentados; as comissões relataram 1,448; 935 foram aprovados na casa de origem; e 274 leis públicas foram promulgadas: 1.7% dos projetos apresentados. (Números do resumo de atividades do Congressional Record. Um projeto pode pular uma etapa, então são contagens, e não um único grupo de projetos acompanhado do início ao fim.)
Comissão de Regras, obstrução e encerramento do debate
Um projeto de lei precisa ser aprovado pelas duas casas com exatamente o mesmo texto; as regras de cada casa decidem o quão difícil isso é.
Na Câmara, um projeto relatado por uma comissão geralmente vai para o Comitê de Regras (Rules Committee), que escreve uma regra para o debate em plenário: quanto tempo dura e se emendas são permitidas (uma regra fechada não permite nenhuma). A maioria controla o Rules, então controla o plenário. Para agilizar o debate, a Câmara pode se reunir como Comitê do Plenário (Committee of the Whole). Todos os projetos de receita devem começar na Câmara. Uma petição de desobstrução (discharge petition) assinada por 218 membros, uma maioria, pode forçar a saída de um projeto de uma comissão que o está engavetando; raramente isso é feito.
No Senado, o debate é ilimitado. Um senador pode manter a palavra para atrasar uma votação: é a obstrução (filibuster). Encerrar o debate exige a clausura (cloture), que, pela Regra XXII do Senado, precisa de três quintos dos senadores: 60 de 100. Na figura, 57 senadores aprovariam o projeto, mas não conseguem levá-lo a votação.
Os projetos costumam chegar ao plenário do Senado por consentimento unânime: acordos para dispensar as regras, que qualquer senador pode bloquear. Um veto de bloqueio (hold) é o aviso de um senador de que vai se opor, o que atrasa um projeto ou uma nomeação.
O limite de 60 votos não vale mais para nomeações. Em novembro de 2013, o Senado reduziu a clausura para nomeações, exceto para a Suprema Corte, a maioria simples; em abril de 2017, fez o mesmo para as nomeações à Suprema Corte. Os projetos de reconciliação orçamentária têm debate limitado, então não podem ser alvo de obstrução.
Quando as casas aprovam versões diferentes, uma comissão de conferência (conference committee) (ou uma troca de emendas) define um único texto. Depois, ele segue para o presidente.
gastos obrigatórios e discricionários
Nenhum dinheiro pode ser gasto sem que o Congresso o autorize; mas a maior parte dos gastos não é votada todo ano.
No ano fiscal de 2024, o governo federal gastou US$6.8 trilhões (Congressional Budget Office):
À medida que os custos dos benefícios crescem, o espaço para os gastos discricionários diminui, a menos que os impostos subam ou o déficit aumente. A figura reconstrói a pilha vermelha dos gastos discricionários, como o Congresso precisa fazer todo ano. Se as dotações caducam, as agências sem verba fecham; o Congresso costuma aprovar uma resolução de continuidade (continuing resolution) para mantê-las financiadas nos níveis atuais.
Os parlamentares usam o controle do orçamento em favor de seus distritos. Os gastos de pork barrel (por meio de earmarks) direcionam dinheiro para projetos locais; o logrolling é a troca de votos: eu apoio o seu projeto se você apoiar o meu.
papéis, partidos e os limites dos distritos
O voto dos parlamentares depende de quem eles acham que representam, do partido e dos distritos que os elegem.
Três modelos de representação: o delegado vota como os eleitores querem; o curador (trustee) usa o próprio julgamento sobre o bem público; o político (politico) alterna entre os dois, conforme o tema e a importância que os eleitores dão a ele.
Hoje o partido prevê a maioria dos votos. A polarização crescente deixa poucos parlamentares no centro e dificulta o acordo, então o impasse (gridlock) é comum, sobretudo no governo dividido, quando um partido tem a presidência e o outro, pelo menos uma das casas. O governo dividido acentua o partidarismo: os parlamentares votam contra as iniciativas e os indicados do presidente, especialmente os de um lame duck (aquele cujo mandato está acabando).
Os distritos da Câmara são redesenhados após cada censo, geralmente pelas assembleias estaduais. Desenhá-los para obter vantagem partidária é o gerrymandering. A figura (hipotética) tem 50 eleitores, 40% vermelhos, e cinco cadeiras:
Distritos seguros, de um só partido, fazem os parlamentares responderem aos eleitores das primárias, o que aumenta a polarização.
Baker v. Carr (1962) e Shaw v. Reno (1993)
A Corte decidiu que os distritos devem ter números iguais de pessoas e não podem ser desenhados principalmente com base na raça.
Baker v. Carr (1962). O Tennessee não redesenhava os distritos de sua legislatura desde 1901, embora as pessoas tivessem se mudado para as cidades, então um voto rural valia muito mais que um urbano. Tribunais anteriores chamavam isso de questão política (political question), a ser resolvida pelas legislaturas. A Corte decidiu, por 6–2, que a ação era justiciável: os tribunais podem julgar contestações sobre a divisão de distritos com base na Cláusula de Igual Proteção da Décima Quarta Emenda.
Seus sucessores fixaram a regra de uma pessoa, um voto: os distritos da Câmara dentro de um estado devem ter população igual (Wesberry v. Sanders, 1964), assim como os distritos das legislaturas estaduais (Reynolds v. Sims, 1964). Na figura, a altura de um pedestal é o peso de um voto: em um distrito de 3 eleitores, um voto vale 3.3 vezes o de um distrito igual de 10, e 6.7 vezes o do distrito de 20 eleitores.
Shaw v. Reno (1993). A Carolina do Norte desenhou um segundo distrito congressional de maioria negra, o 12º, uma faixa longa e estreita ao longo de uma rodovia interestadual. A Corte decidiu, por 5–4, que um distrito tão irregular que só pode ser explicado pela raça está sujeito a escrutínio estrito (strict scrutiny) pela Cláusula de Igual Proteção. O último plano da figura desenha distritos iguais, mas um deles serpenteia para reunir o grupo vermelho: 8 de seus 10 eleitores.
Os gerrymanders partidários são outra questão: em Rucho v. Common Cause (2019), a Corte decidiu, por 5–4, que as alegações de gerrymandering partidário são questões políticas fora do alcance dos tribunais federais.
poderes formais e informais; o veto
O Artigo II confere “o Poder Executivo” a um presidente e lista apenas alguns poderes; o resto cresceu na prática.
Os presidentes buscam uma agenda de políticas com a ajuda do vice-presidente, do Gabinete e do Gabinete Executivo do Presidente (Executive Office of the President).
Poderes formais vêm da Constituição: comandante em chefe das Forças Armadas; o veto; indultos; celebrar tratados (com dois terços do Senado); nomear embaixadores, juízes e funcionários (com o consentimento do Senado); receber embaixadores; informar sobre o Estado da União.
Poderes informais não estão escritos: as ordens executivas (executive orders) que administram o Poder Executivo (implícitas no poder executivo conferido ou delegadas pelo Congresso), os acordos executivos (executive agreements) com outros países (política externa sem tratado), as declarações de sanção (signing statements) que dizem como o presidente interpreta uma lei, e a persuasão: negociar com o Congresso e apelar ao público.
A figura acompanha um projeto de lei até a mesa do presidente. Pelo Artigo I, Seção 7, o presidente tem 10 dias, excluídos os domingos, para agir:
derrubada de veto, confirmação, impeachment
O Congresso pode derrubar um veto, recusar um indicado ou um tratado, negar recursos e, no limite, afastar um presidente.
Para derrubar um veto, cada casa deve aprovar novamente o projeto por dois terços dos presentes e votantes: 290 deputados e 67 senadores, quando todos votam. Na figura (hipotética), a Câmara supera o mínimo com 301, mas 62 senadores não bastam, então o veto se mantém. Derrubadas são raras: menos de um veto em vinte desde 1789 foi derrubado.
Quando a agenda do presidente entra em conflito com a do Congresso, os presidentes recorrem a ordens executivas e diretrizes à burocracia. Os tribunais também controlam esses atos: podem declarar uma ação do Executivo inconstitucional ou contrária à lei.
Federalist No. 70 e os caminhos unilaterais
Hamilton defendeu um Executivo único e enérgico; desde então, os presidentes ampliaram essa energia.
“A energia no Executivo é uma característica central na definição de bom governo.” (Federalist No. 70)
“Ela é essencial para a proteção da comunidade contra ataques estrangeiros; não é menos essencial para a administração constante das leis; para a proteção da propriedade contra aquelas combinações irregulares e arbitrárias que por vezes interrompem o curso ordinário da justiça; para a segurança da liberdade contra os empreendimentos e assaltos da ambição, da facção e da anarquia.” (Federalist No. 70)
“Os ingredientes que constituem a energia no Executivo são, primeiro, a unidade; segundo, a duração; terceiro, uma provisão adequada para seu sustento; quarto, poderes competentes.” (Federalist No. 70)
O argumento de Hamilton: uma só pessoa age com “decisão, atividade, sigilo e presteza” e uma só pessoa pode ser responsabilizada, ao passo que um conselho “esconderia as falhas e destruiria a responsabilidade”. Os antifederalistas temiam que um Executivo único virasse um rei.
Os presidentes ampliaram o cargo por caminhos que não precisam de voto do Congresso. A figura compara um tratado, que espera no portão por 67 senadores, com um acordo executivo e uma ordem executiva, que passam direto. Os acordos executivos hoje superam em muito os tratados. Os presidentes também reivindicam amplos poderes de guerra e usam declarações de sanção (signing statements).
Os limites permanecem: os tribunais podem anular ordens; o Congresso pode derrubá-las por lei ou negar recursos; o próximo presidente pode revogá-las. A Vigésima Segunda Emenda (1951) limita o presidente a 2 mandatos eletivos e a no máximo 10 anos no cargo: sinal de preocupação com o crescimento do cargo. O debate continua entre uma visão restrita (William Howard Taft: o presidente só pode usar os poderes que a Constituição ou uma lei concede, de forma expressa ou por implicação razoável) e uma ampla (Theodore Roosevelt: o presidente pode fazer tudo o que o bem público exigir e a lei não proibir).
o bully pulpit
Os presidentes lideram persuadindo o público, que por sua vez pressiona o Congresso.
Theodore Roosevelt chamou o cargo de bully pulpit: uma plataforma da qual o presidente pode falar a todo o país de uma só vez. Passar por cima do Congresso e apelar ao público, para que os eleitores liguem e escrevam a seus parlamentares, é going public. Na figura, a mensagem do presidente se espalha pelo público e a pressão segue até o Congresso.
A Constituição exige uma mensagem: o presidente “shall from time to time give to the Congress Information of the State of the Union” (“de tempos em tempos, informará o Congresso sobre o Estado da União”). O discurso anual do State of the Union hoje apresenta a agenda do presidente ao Congresso e a uma audiência nacional.
A tecnologia mudou o púlpito: o rádio (as fireside chats de Franklin Roosevelt), depois a televisão, depois a internet e as redes sociais, que permitem ao presidente reagir a eventos em minutos e alcançar seus apoiadores diretamente, sem que a imprensa decida o que é noticiado. O State of the Union e o bully pulpit são ferramentas de definição de agenda: dizem ao público quais temas mais importam.
Federalist No. 78 e Marbury v. Madison (1803)
Os juízes federais servem enquanto tiverem bom comportamento e decidem se as leis estão de acordo com a Constituição: é o controle judicial de constitucionalidade (judicial review).
O Artigo III cria uma Suprema Corte e os tribunais inferiores que o Congresso decidir estabelecer; os juízes “hold their Offices during good Behaviour” (“mantêm seus cargos enquanto tiverem bom comportamento”), na prática vitaliciamente. No Federalist No. 78, Hamilton defendeu as duas coisas:
“Quem considerar com atenção os diferentes departamentos do poder perceberá que, em um governo em que eles são separados uns dos outros, o Judiciário, pela natureza de suas funções, será sempre o menos perigoso para os direitos políticos da Constituição, porque será o que menos tem capacidade de incomodá-los ou prejudicá-los.” (Federalist No. 78)
“Pode-se dizer com verdade que ele não tem nem FORÇA nem VONTADE, apenas julgamento.” (Federalist No. 78)
Portanto, os tribunais devem considerar nulos os atos contrários à Constituição: “Nenhum ato legislativo contrário à Constituição pode ser válido.” A independência, por meio do mandato permanente, permite que os juízes façam isso.
Marbury v. Madison (1803). A nomeação de William Marbury como juiz de paz nunca foi entregue, e ele pediu à Suprema Corte que a ordenasse. O Chief Justice John Marshall decidiu que Marbury tinha direito a ela, mas que a Seção 13 do Judiciary Act de 1789, que lhe permitia processar primeiro na Suprema Corte, ampliava inconstitucionalmente a competência originária da Corte. A Corte a anulou: o primeiro uso do controle judicial de constitucionalidade contra um ato do Congresso.
“É enfaticamente a competência e o dever do departamento judiciário dizer o que é a lei.” (Marbury v. Madison)
os tribunais e o papel do precedente
Os tribunais decidem casos seguindo precedentes; novos juízes podem mudar quais precedentes permanecem.
Os tribunais federais formam uma pirâmide (uscourts.gov): 94 tribunais distritais julgam casos (competência originária); 13 tribunais de apelação, 12 circuitos regionais e o Federal Circuit, julgam recursos; a Suprema Corte tem competência originária em poucos casos (como disputas entre estados) e competência recursal nos demais.
A maioria dos casos chega à Corte por um pedido de writ of certiorari. Os juízes recebem milhares de pedidos por ano e aceitam poucos, recentemente cerca de 60 casos por sessão; pela regra dos quatro, os votos de quatro juízes concedem a revisão.
Pelo stare decisis (“que a decisão permaneça”), os tribunais seguem o precedente, decisões anteriores em casos com fatos semelhantes, o que torna o direito previsível e fundamenta as decisões na lei, e não na preferência. À medida que as nomeações dos presidentes mudam a composição ideológica da Corte, ela estabelece novos precedentes ou rejeita antigos: Brown v. Board of Education (1954) rejeitou Plessy v. Ferguson; Dobbs v. Jackson (2022) revogou Roe v. Wade; Loper Bright (2024) revogou Chevron (2.13).
mandato vitalício, pareceres e controvérsia
O mandato vitalício permite que a Corte decida contra o humor político do momento, e essa independência alimenta o debate sobre o seu poder.
A figura acompanha um caso pela pirâmide. No topo, 4 juízes votam para aceitá-lo e, depois, todos os 9 decidem (um resultado hipotético de 6–3).
Os juízes nunca enfrentam os eleitores, por isso a Corte pode tomar decisões controversas ou impopulares: acabar com a segregação nas escolas em Brown v. Board of Education (1954) ou anular Roe v. Wade em Dobbs (2022). Os defensores veem a independência protegendo direitos contra maiorias; os críticos veem juízes não eleitos se sobrepondo a poderes eleitos. De qualquer forma, o debate é sobre o poder da Corte.
Como os juízes servem por toda a vida, o equilíbrio da Corte muda apenas quando surgem vagas. Cada nomeação pode alterar suas decisões por décadas, e é por isso que as indicações geram disputas acirradas.
nomeações, leis, emendas, execução
O controle judicial de constitucionalidade gera debate sobre até onde os tribunais devem ir, e os outros poderes podem limitá-los.
O ativismo judicial sustenta que o controle judicial permite aos tribunais anular precedentes e invalidar atos legislativos ou executivos. A contenção judicial sustenta que a revisão deve se manter dentro da Constituição e dos precedentes existentes, respeitando os poderes eleitos. Qualquer um dos rótulos pode servir para decisões de qualquer ideologia.
Os outros poderes influenciam os tribunais por meio de quem os integra, do que eles podem julgar e de se as decisões são cumpridas:
As setas acesas são os controles sobre os tribunais. As demais na figura ligam o Congresso, o presidente, os tribunais e a burocracia.
agências, o serviço público e triângulos de ferro
A burocracia federal executa as leis: redige e aplica regulamentos, aplica multas e presta depoimento ao Congresso.
Ela é composta por 15 departamentos do gabinete (Estado, Defesa, Tesouro e os demais), agências reguladoras independentes (como a Securities and Exchange Commission), empresas governamentais (como o Serviço Postal) e outras agências.
A maioria dos funcionários é contratada por mérito, não por partido. A Pendleton Act (1883), aprovada depois que um candidato a cargo frustrado assassinou o presidente Garfield, começou a substituir o sistema de espólios (empregos como recompensa por lealdade partidária) por um serviço público escolhido por concurso. O sistema de mérito contrata e promove por profissionalismo, especialização e neutralidade, não por clientelismo político.
As políticas muitas vezes são feitas em um triângulo de ferro: uma comissão do Congresso, uma agência e um grupo de interesse que servem uns aos outros. A comissão dá à agência verba e autoridade; a agência escreve regras de que o grupo de interesse gosta; o grupo dá apoio de campanha aos parlamentares. Cada fluxo vermelho na figura tem um fluxo azul de volta. Na política agrícola, o triângulo é formado pelas comissões de agricultura, pelo Departamento de Agricultura e por grupos de agricultores.
Uma rede de questões (o anel cinza) é mais frouxa: uma coalizão temporária de especialistas, defensores, jornalistas e autoridades que se forma para promover uma questão comum.
das palavras de uma lei a uma regra; Loper Bright (2024)
O Congresso escreve leis amplas e deixa os detalhes para as agências: a autoridade discricionária.
Uma lei pode mandar uma agência definir limites “seguros” ou tarifas “razoáveis”. A agência transforma isso em regulamentos com força de lei. Pela Administrative Procedure Act (1946), a maioria das regras segue o processo de aviso e comentários, como na figura:
Agências que usam a discricionariedade delegada dessa forma incluem os Departamentos de Segurança Interna, Transportes, Assuntos de Veteranos e Educação, a Environmental Protection Agency (padrões de qualidade do ar pela Clean Air Act), a Federal Election Commission e a Securities and Exchange Commission.
Por quarenta anos, os tribunais aceitaram a leitura razoável que uma agência fazia de uma lei ambígua (Chevron v. NRDC, 1984). Em Loper Bright Enterprises v. Raimondo (2024), a Corte anulou Chevron: os juízes devem usar seu próprio julgamento independente para decidir se uma agência agiu dentro de sua autoridade legal, embora possam considerar a visão da agência. As regras das agências agora enfrentam um controle mais rigoroso nos tribunais.
fiscalização, orçamento e o presidente
Autoridades não eleitas prestam contas ao Congresso, ao presidente e aos tribunais.
O Congresso:
O presidente nomeia os chefes das agências, pode demitir muitos deles, dirige as agências por ordem executiva e propõe seus orçamentos por meio do Office of Management and Budget; a ideologia e a influência do presidente moldam como as agências buscam os objetivos do governo.
O monitoramento de conformidade verifica se os recursos são usados corretamente e se os regulamentos são seguidos; também pode retardar a execução de uma política.
Os tribunais julgam contestações a regras e ações de fiscalização e, desde Loper Bright, decidem por conta própria o significado das leis.
Os controles podem puxar em direções opostas. Um presidente pode pressionar uma agência a agir enquanto uma comissão resiste, e a agência, que responde a ambos, pode favorecer quem controla seu orçamento.
como os quatro fazem políticas juntos
Nenhum poder faz política sozinho: cada etapa pode ser bloqueada, remodelada ou atrasada por outro.
Uma ideia de política pública precisa passar pelas duas casas (2.1–2.3), sobreviver ao veto do presidente (2.4–2.5), ser executada por agências com discricionariedade própria (2.12–2.14) e resistir à revisão nos tribunais (2.8–2.11). A figura mostra todos os controles de uma vez; as setas acesas são os controles sobre o Congresso.
Dividir os poderes entre os ramos dá a grupos de interesse, estados e cidadãos múltiplos pontos de acesso para influenciar a política (pressionar o Congresso, peticionar a uma agência, processar na justiça) e limita o que cada ramo pode fazer. Responsabilizar a burocracia é difícil pelo mesmo motivo: o Congresso, o presidente e os tribunais a puxam, cada um, para os seus próprios objetivos.
A estrutura produz efeitos previsíveis:
No exame, explique uma interação como causa e efeito: nomeie o poder, o ramo que o detém e como ele limita o outro.
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