그림 1
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Government · AP US Government and Politics
헌법과 연방주의
헌법은 두 가지 문제를 동시에 풀어야 했습니다. 국가를 다스릴 만큼 강한 중앙 정부를 만들되, 국민의 권리를 위협할 만큼 강해지지는 않게 하는 것입니다.
그림은 그 해답을 축소해서 보여 줍니다. 권력은 세 부(部)로 나뉘고, 각 부는 같은 토대인 헌법 위에 서 있습니다. 그리고 각 부에는 다른 부를 견제할 수단이 주어집니다. 거부권, 재의결, 인준 투표, 사법 심사, 탄핵입니다. 견제가 하나씩 움직이는 모습을 지켜보세요.
이 단원은 논의를 순서대로 따라갑니다. 미국 민주주의의 바탕이 된 사상(독립 선언서, 게티즈버그 연설), 건국자들이 저울질한 민주주의의 유형, 연합 규약의 실패, 타협과 비준을 둘러싼 논쟁, 헌법에 담긴 원칙, 그리고 연방주의, 곧 권력이 연방 정부와 주 사이에서 어떻게 나뉘는지와 연방 대법원이 그 경계를 어떻게 그어 왔는지를 다룹니다.
AP 시험에서 이 단원의 비중은 15–22%입니다. 필수 문서(독립 선언서, 게티즈버그 연설, 연합 규약, 헌법, Federalist 10, 39, 51, Brutus No. 1. 이 단원에 속하는 노예 해방 선언은 3장에서 다룹니다)와 필수 판례 두 건(McCulloch v. Maryland, United States v. Lopez)을 알고, 처음 보는 상황에 적용할 수 있어야 합니다.
자연권, 동의, 그리고 정부를 바꿀 권리
독립 선언서(1776)는 미국 정부의 바탕이 되는 사상을 한 문장으로 길게 밝힙니다.
우리는 다음의 진리를 자명한 것으로 받아들인다. 모든 사람은 평등하게 창조되었으며, 창조주로부터 양도할 수 없는 권리를 부여받았고, 그 권리에는 생명, 자유, 행복 추구가 포함된다는 것이다.–이 권리를 보장하기 위해 사람들 사이에 정부가 세워지며, 정부는 피치자의 동의로부터 정당한 권력을 얻는다.–어떤 형태의 정부든 이러한 목적을 해치게 되면, 그 정부를 바꾸거나 없애는 것은 국민의 권리이다 …
독립선언문
그림은 이 계약을 순환으로 보여 줍니다. 시민 한 사람 한 사람의 동의(파란색)가 올라가고, 거기서 정부(빨간색)가 만들어집니다. 정부가 지키기로 한 권리를 오히려 해치면 국민은 동의를 거두고, 동의는 떨어집니다. 이것이 독립 선언서가 내세운 독립의 근거입니다.
게티즈버그 연설, 공화주의와 제한 정부
링컨의 게티즈버그 연설(1863년 11월 19일)은 남북전쟁을 독립선언문의 이상을 시험하는 것으로 해석합니다.
Four score and seven years ago our fathers brought forth on this continent, a new nation, conceived in Liberty, and dedicated to the proposition that all men are created equal.
게티즈버그 연설, 도입부
… 이 나라가 신 아래에서 자유의 새로운 탄생을 맞이할 것이며, 국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 정부가 이 땅에서 사라지지 않을 것임을 …
게티즈버그 연설, 맺음말
1863년에서 ‘87년 전’(Four score and seven years)은 1776년입니다. 링컨은 국가의 기원을 헌법이 아니라 독립선언문에서 찾고, 평등을 건국의 명제로 삼습니다. ‘인민의, 인민에 의한, 인민을 위한’이라는 구절은 국민주권을 한 줄로 나타낸 것입니다.
시험에서는 네 가지 이상을 다룹니다. 자연권, 사회계약, 국민주권, 그리고 하나 더 있습니다.
시험에서는 글의 구절을 그것이 보여 주는 이상과 연결하세요. 피치자의 동의와 ‘인민의’는 국민주권에, ‘양도할 수 없는 권리’는 자연권에 연결됩니다.
참여민주주의, 다원주의, 엘리트주의
대의 민주주의에서 정책을 실제로 좌우하는 이가 누구인지를 설명하는 모델이 세 가지 있습니다. 미국 정부에는 세 가지가 모두 나타나며, 서로 맞서기도 합니다.
헌법은 세 가지를 모두 허용하도록 쓰였고, 그 균형은 달라져 왔습니다. 투표권은 넓어졌고, 예비 선거로 정당의 후보 지명에 유권자가 참여하게 되었으며, 이익 집단은 늘어났습니다.
시험 문제는 상황(주민 발의, 옹호 단체들의 연합, 전문가가 만든 정책)을 제시하고 어떤 모델에 해당하는지 묻습니다.
Federalist 10과 Brutus No. 1
공화국은 권리를 지키면서 얼마나 커질 수 있을까요? 매디슨은 클수록 좋다고 했고, 브루투스는 미국만 한 공화국은 존속할 수 없다고 했습니다.
파당이란, 전체의 다수이든 소수이든, 열정이나 이해관계라는 어떤 공통된 충동에 의해 결합하여 움직이는 일군의 시민을 말한다 …
Federalist No. 10 (매디슨)
매디슨(Federalist No. 10): 파당이 생기는 원인은 인간의 본성에 있으며, ‘파당의 가장 흔하고 지속적인 원천은 재산의 다양하고 불평등한 분배’입니다. 원인을 없애려면 자유를 파괴해야 하므로, ‘해결책은 그 결과를 통제하는 수단에서만 찾아야’ 합니다. 그가 내놓은 해결책은 큰 공화국입니다.
범위를 넓히면 더 다양한 정당과 이해관계를 아우르게 되고, 전체의 다수가 다른 시민의 권리를 침해할 공통의 동기를 가질 가능성은 낮아진다 …
Federalist No. 10
그림(임의의 수치를 쓴 예시)에서 22명의 파당 하나는 40 규모의 작은 공화국에서 55%를 차지합니다. 나머지를 억누를 수 있는 다수입니다. 범위를 180명, 파당 12개로 넓히면 같은 22명은 12%가 됩니다.
반연방파인 Brutus No. 1은 반대로 주장했습니다. ‘공화국에서는 국민의 습속, 감정, 이해관계가 비슷해야 한다’, 그리고 ‘자유로운 공화국은 그렇게 광대한 나라에서는 성공할 수 없다’고 했습니다. 그는 필요 및 적절 조항과 연방법 우위 조항 때문에 연방 정부가 주를 삼켜 버릴 것이라고 경고했습니다. 그는 더 작고 가까운 주 정부에 권력을 두는 쪽을 택했습니다.
굳건한 우호 동맹이면서, 다스리기에는 너무 약했다
연합 규약(1781년 3월 1일 발효)에 따라 세워진 최초의 연방 정부는 강력한 중앙 권력을 피하도록 설계되었습니다. 그런데 너무 지나치게 피했습니다.
각 주는 자신의 주권, 자유, 독립과 함께, 이 연합 규약에 따라 의회에 모인 합중국에 명시적으로 위임되지 않은 모든 권력, 관할권, 권리를 보유한다.
연합 규약, 제2조
각 주는 '굳건한 우호 동맹'으로만 묶여 있었습니다. 연방 정부는 단원제 의회 하나였고, 주마다 한 표씩을 가졌습니다. 연방 정부는 다음을 할 수 없었습니다.
이 그림은 실제로 있었던 실패를 재현합니다. 1781년 의회는 수입품에 5퍼센트의 관세를 거둘 권한을 요청했습니다. 규약의 변경이었으므로 모든 주의 동의가 필요했습니다. 1782년 11월 1일 로드아일랜드가 거부했고(이후 버지니아는 승인을 철회했고, 조지아는 끝내 답하지 않았습니다), 한 주만으로도 무산시키기에 충분했습니다. 그림은 이를 단순화하여 열두 주는 찬성하고 한 주는 거부하는 것으로 나타냅니다.
셰이스의 반란(1786–87): 매사추세츠 서부의 빚진 농민들은 무거운 주 세금과 농장을 잃을 처지에 놓이자 법원을 폐쇄하고, 1787년 1월 스프링필드의 연방 무기고로 진군했습니다. 의회에는 대응할 군대도 돈도 없었고, 주가 민간 자금으로 꾸린 민병대로 반란을 진압했습니다. 많은 지도자에게 이 사건은 연방 정부가 너무 약하다는 증거였고, 1787년 5월 대표들이 필라델피아에 모이는 데 일조했습니다.
제헌을 가능하게 한 타협들
1787년 5월부터 9월까지 필라델피아에 모인 대표들은 연합 규약을 고치는 대신 새로 대체했습니다. 합의는 타협을 통해 이루어졌습니다.
대표성. 버지니아안은 인구에 따라 양원제 입법부의 두 원 모두에서 큰 주에 더 많은 의석을 주었고, 뉴저지안은 주마다 한 표를 가진 단원제를 유지했습니다. 대타협(코네티컷 타협)은 둘을 모두 택했습니다. 하원은 인구에 비례하고, 상원은 주마다 상원의원 두 명입니다. 그림에서 헌법이 정한 첫 하원의 65석(파란색)과 상원의원 26명(빨간색)을 볼 수 있습니다.
| VA | PA | MA | MD | … | DE | RI |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 10 | 8 | 8 | 6 | 1 | 1 |
3/5 타협. 남부 대표들은 노예로 삼은 사람들을 대표성 산정에 포함하길 원했고, 북부 대표들은 반대했습니다. 의석과 직접세는 자유인 인구에 '그 밖의 모든 사람의 5분의 3'을 더해 배분하기로 했습니다(제1조 제2항). 또한 제헌 회의는 1808년 이전에는 의회가 노예 수입을 금지하지 못하도록 했습니다(제1조 제9항).
선거인단. 의회가 뽑거나 전국 직접 투표로 뽑는 대신, 각 주가 상원의원 수와 하원의원 수를 합한 만큼의 선거인을 임명하고, 이 선거인들이 대통령을 선출합니다.
개정. 헌법 제정자들은 헌법을 바꿀 수 있게 하되, 폭넓은 합의가 있을 때만 가능하도록 했습니다(제5조, 1.6쪽).
연방파, 반연방파, 그리고 아홉 개 주
제7조는 스스로 규칙을 정했습니다. '아홉 개 주 협의회의 비준이 있으면, 이를 비준한 주들 사이에서 이 헌법을 성립시키기에 충분하다.'
열세 개가 아니라 아홉 개였습니다. 연합 규약의 만장일치 규칙은 그대로 제쳐졌고, 주 의회가 아니라 특별 협의회를 통해 사람들의 뜻을 물었습니다.
연방파(해밀턴, 매디슨, 제이는 '퍼블리어스'라는 이름으로 연방주의자 논집을 썼습니다)는 헌법을 지지했습니다. 반연방파(브루투스, 패트릭 헨리)는 권리장전이 없는 멀리 있는 연방 정부를 두려워했습니다. 큰 주에서는 접전이었습니다. 매사추세츠 187–168, 버지니아 89–79, 뉴욕 30–27.
| 주 | 비준 | |
|---|---|---|
| 1 | 델라웨어 | 12월 7, 1787 |
| 2 | 펜실베이니아 | 12월 12, 1787 |
| 3 | 뉴저지 | 12월 18, 1787 |
| 4 | 조지아 | 1월 2, 1788 |
| 5 | 코네티컷 | 1월 9, 1788 |
| 6 | 매사추세츠 | 2월 6, 1788 |
| 7 | 메릴랜드 | 4월 28, 1788 |
| 8 | 사우스캐롤라이나 | 5월 23, 1788 |
| 9 | 뉴햄프셔 | 6월 21, 1788 |
| 10 | 버지니아 | 6월 25, 1788 |
| 11 | 뉴욕 | 7월 26, 1788 |
| 12 | 노스캐롤라이나 | 11월 21, 1789 |
| 13 | 로드아일랜드 | 5월 29, 1790 |
뉴햄프셔이(가) 6월 21, 1788에 아홉 번째로 비준하여 헌법이 성립되었습니다. 빼놓을 수 없을 만큼 큰 버지니아와 뉴욕이 몇 주 안에 뒤따랐습니다. 새 정부는 1789년에 출범했습니다. 노스캐롤라이나와 로드아일랜드는 정부가 운영되기 시작한 뒤에야 합류했고, 로드아일랜드는 34–32에 합류했습니다.
여러 주는 수정 조항이 뒤따른다는 조건 아래 비준했습니다. 매디슨이 제1대 의회에서 수정안을 제안했고, 열 개가 1791년 12월 15일에 비준되었습니다. 이것이 권리장전이며, 반연방파의 오래 남은 승리입니다.
타협으로도 몇 가지 문제는 풀리지 않았습니다. 연방 권력, 주 권력, 개인의 권리를 둘러싼 오랜 논쟁은 9/11 테러 이후의 정부 감시, 공립학교에서 연방 정부가 맡는 역할 같은 논의로 이어지고 있습니다.
권력 분립, 견제와 균형, 연방주의자 논집 51번
권력 분립은 법을 만들고, 집행하고, 판단하는 일을 서로 다른 세 부에 맡기는 것입니다. 견제와 균형은 각 부에 다른 부를 제한할 수단을 줍니다.
사람이 천사라면 정부는 필요하지 않을 것이다. 천사가 사람을 다스린다면 정부에 대한 외부적 통제도 내부적 통제도 필요하지 않을 것이다. 사람이 사람을 다스리는 정부를 구성할 때 가장 큰 어려움은 이것이다. 먼저 정부가 피치자를 통제할 수 있게 해야 하고, 그다음에는 정부가 스스로를 통제하도록 해야 한다.
페더럴리스트 51번 (매디슨)
그의 방법은 이렇습니다. '야망은 야망으로 맞서게 해야 한다.' 각 부에 다른 부에 저항할 수단과 동기를 주는 것입니다. 그림은 견제를 하나씩 차례로 보여 줍니다.
그 밖에도 상원은 3분의 2의 찬성으로 조약을 승인하고, 의회는 예산을 통제하며(재정권) 전쟁을 선포하는 반면 대통령은 군 통수권자입니다.
연방주의자 논집 51번은 이 설계에 연방제를 더합니다. '국민이 넘겨준 권력은 먼저 서로 다른 두 정부로 나뉘고, 다시 각 정부에 할당된 몫이 서로 구별되고 분리된 부서들로 나뉜다. 따라서 국민의 권리에 대한 이중의 보장이 생긴다.'
제5조: 발의 방법 두 가지, 비준 방법 두 가지
헌법 제5조는 개정을 가능하게 하지만, 두 단계에서 초다수결이 필요합니다. 연방 차원의 발의와 주의 비준입니다.
의회는 양원 각각의 3분의 2가 필요하다고 판단할 때마다 이 헌법에 대한 수정안을 발의하거나, 여러 주 중 3분의 2의 의회가 요청할 때 수정안을 발의하기 위한 헌법 회의를 소집한다. 그 수정안은 … 여러 주 중 4분의 3의 의회가 비준하거나, 그 4분의 3의 협의회가 비준하면 … 효력을 가진다 …
헌법 제5조
| 단계 | 경로 | 요건 |
|---|---|---|
| 발의 | 의회 | 양원 삼분의 이 |
| 발의 | 전국 헌법회의 | 주 의회 삼분의 이의 요청으로 소집 |
| 비준 | 주 의회 | 주 사분의 삼 |
| 비준 | 주 헌법회의 | 주 사분의 삼 |
주가 50개이면 사분의 삼은 38개입니다. 그림에서 의회가 발의한 수정안은 주 의회로 가고, 50개 칸 중 38개가 필요합니다. 열세 개 주만 있으면 어떤 수정안도 막을 수 있습니다.
27개의 수정조항은 모두 의회가 발의했고, 전국 헌법회의는 한 번도 소집된 적이 없습니다. 하나를 빼고는 모두 주 의회가 비준했으며, 스물한 번째 수정조항(1933년, 금주법 폐지)만 주 헌법회의로 갔습니다.
이 절차는 설계상 연방제적입니다. 전국 인구가 아니라 주가 비준합니다. 수정조항이 이렇게 적은 이유이기도 합니다.
배타적 권한, 유보 권한, 공유 권한; 연방주의자 논집 39번
연방주의는 권력을 중앙(연방) 정부와 주 정부 사이에 나누며, 두 정부는 같은 국민에 대해 각자의 권한을 가집니다.
매디슨의 연방주의자 논집 제39편은 헌법이 ‘통합된’ 중앙 정부를 만들었다는 비판에 답했습니다.
따라서 제안된 헌법은 엄밀히 말해 국민적 헌법도 연방적 헌법도 아니며, 둘을 합친 것입니다.
페더럴리스트 39번 (매디슨)
국민적인 이유는 헌법이 개인에게 직접 작용하고 하원이 국민을 대표하기 때문이며, 연방적인 이유는 주들이 헌법을 비준했고 상원이 주를 대표하며 헌법의 관할이 “오직 열거된 일정한 대상에만 미치고, 그 밖의 모든 대상에 대해서는 여러 주에 남은 불가침의 주권을 인정하기” 때문입니다.
재정 연방주의: 보조금, 조건, 의무 부과
연방정부는 세금 대부분을 거둡니다. 재정 연방주의는 그 돈(보조금)과 요구 사항(의무 부과)을 이용해 주정부의 행동을 이끕니다.
조건은 보조금의 목적을 넘어서까지 미칠 수 있습니다. 전국 최소 음주 연령법(National Minimum Drinking Age Act, 1984)은 주가 음주 연령을 21세로 정하지 않으면 연방 고속도로 자금의 일부를 주지 않았습니다. South Dakota v. Dole(1987, 7–2)에서 법원은 이를 합헌으로 보았습니다. 자금의 5퍼센트를 잃는 것은 강제가 아니라 유인이라는 것입니다. NFIB v. Sebelius(2012)에서는 선을 넘었다고 보았습니다. 건강보험개혁법(Affordable Care Act)의 메디케이드 확대를 강요하려고 주의 기존 메디케이드 자금 전체를 위협한 것은 강제였습니다.
그림에는 각각 자기 끈에 매달린 동전 다섯 개(범주별), 느슨한 끈에 매달린 큰 금액 하나(포괄), 돈 없는 명령 하나(재정 지원 없는 의무 부과)가 있습니다.
묵시적 권한과 연방 우위
헌법은 의회의 권한을 열거한 다음, 그 권한을 확장하는 조항 하나를 덧붙입니다. 필요 적절 조항(신축 조항)입니다.
위에 열거된 권한들과, 이 헌법이 합중국 정부나 그 어느 부서 또는 공무원에게 부여한 그 밖의 모든 권한을 집행하는 데 필요하고 적절한 모든 법률을 제정할 것.
제1조 제8절 제18항
사실관계. 의회는 1816년 제2 합중국 은행을 설립했습니다. 메릴랜드는 이 은행 볼티모어 지점의 은행권에 세금을 부과했고, 지점 출납원 제임스 매컬러크는 납부를 거부했습니다.
판결(만장일치, 마셜 대법원장): (1) 의회는 은행을 설립할 수 있습니다. 은행을 언급한 조항은 없지만, 은행은 열거된 권한(과세, 차입, 통상 규제, 군대 모집)을 수행하는 수단이며, 곧 묵시적 권한입니다. “목적이 정당하고 헌법의 범위 안에 있다면, 그 목적에 적합하고 명백히 알맞으며 금지되지 않고 헌법의 문언과 정신에 부합하는 모든 수단은 합헌이다.” (2) 메릴랜드는 은행에 과세할 수 없습니다. 연방법 우위 조항(제6조)에 따라 헌법과 연방법은 “국가의 최고법”이며, “과세할 권한은 파괴할 권한을 포함”합니다.
그림에서: 은행은 열거된 기둥 위에 서 있고, 메릴랜드의 세금은 연방법 우위 조항에서 막혀 되돌려집니다.
중요한 이유: 연방 권한을 넓게 해석하고 연방법을 주법 위에 둔 판결입니다. 브루투스의 우려에 대한 연방파의 답을 연방대법원이 확정했습니다.
연방 권한이 미치는 범위
의회는 “외국과의, 여러 주 사이의, 그리고 인디언 부족과의 통상을 규제”할 수 있습니다(제1조 제8항). 1930년대부터 연방대법원은 ‘여러 주 사이’를 매우 넓게 해석해 거의 모든 활동에 미치게 했습니다.
United States v. Lopez(1995, 5–4, 렌퀴스트 대법원장). 텍사스의 한 고등학교 졸업반 학생이 권총을 학교에 가져갔다가 1990년 연방 총기 없는 학교구역법으로 기소되었습니다. 판결: 이 법은 통상 권한을 넘어섰습니다. 학교 근처에서 총을 소지하는 것은 반복되면서 주 간 통상에 상당한 영향을 미치는 경제적 활동이 아니며, 주의 치안 권한에 속하는 문제입니다. 연방대법원은 1930년대 이후 처음으로 연방법을 통상 조항의 범위를 벗어났다고 하여 무효로 했고, 이는 연방 권한에 다시 제한이 가해진다는 신호였습니다.
Gonzales v. Raich(2005, 6–3)와 비교해 보세요. 캘리포니아 주법에 따라 의료용으로 집에서 재배한 마리화나도 통제물질법으로 금지할 수 있었습니다. 재배는 의회가 규제할 수 있는 경제적 활동의 한 부류, 곧 전국 시장의 일부이기 때문입니다. 그림은 두 법을 이 조항에 비추어 시험합니다. 하나는 경제적 연결(못)이 있어 유지되고, 다른 하나는 없어서 무너집니다.
두 수정헌법이 이 다툼의 틀을 이룹니다. 제10조는 위임되지 않은 권한을 주에 유보합니다(Printz v. United States, 1997 같은 제한의 근거이며, 의회는 주 공무원에게 연방 신원 조회를 수행하라고 명령할 수 없습니다). 제14조(1868)는 주를 구속합니다. “어느 주도 적법 절차 없이 어떤 사람의 생명, 자유 또는 재산을 박탈할 수 없으며, 그 관할 내의 어떤 사람에게도 법의 평등한 보호를 거부할 수 없다.” 연방 법원은 이 조항을 통해 권리장전의 대부분을 주에 적용합니다(3장).
레이어 케이크에서 마블 케이크로, 그리고 다시 주 쪽으로
수준 간의 균형은 시대에 따라 움직여 왔고, 연방주의 덕분에 모든 정책 다툼에는 승부를 걸 곳이 여러 군데 있습니다.
이원적 연방주의(레이어 케이크): 각 수준이 자기 영역에서 최고이며 층이 분리되어 있습니다. 1800년대 대부분의 양상입니다. 협력적 연방주의(마블 케이크): 수준들이 같은 프로그램에 섞여 있고, 연방의 돈과 규칙이 주의 행정을 관통합니다. 1930년대 뉴딜과 1960년대 위대한 사회에서 시작되었습니다. 그림은 한쪽을 다른 쪽으로 섞었다가 되돌립니다.
권한 이양(devolution)은 책임을 주에 돌려줍니다. 포괄 보조금, 1996년 복지 개혁, Lopez 같은 판결이 그 예입니다.
실제의 연방주의:
시험 문제는 시나리오를 주고, 어느 수준이 어떤 조항이나 수정헌법에 따라 행동하는지, 그리고 연방법이 Lopez 같은 도전을 견딜지를 묻습니다.