図1
ドラッグで回転 · Shift+ドラッグで移動 · クリックで分解
スクロールしてページをめくる
Government · AP US Government and Politics
議会、大統領、裁判所、官僚機構
合衆国憲法は、各部門にそれぞれの権限を与え、その行使に他の部門への依存を持たせています。
この図は仕事中の議会です。下院の 435 議席と上院の 100 議席が法案に投票します（票は仮のものです）。点呼が進むと、各議員の席は賛成なら赤く立ち上がり、反対なら灰色になります。集計ボードには、各採決が超えるべき基準が表示されます。
下院では法案に過半数が必要で、賛成 232 で可決されます。上院では賛成 57 も過半数ですが、討論を終えるのに必要な 60 には届きません。決意の固い少数の上院議員が法案を止められます。
これがこの章の縮図です。権力は分け合われ、各機関の規則が他の機関にできることを決めます。章では議会（2.1–2.3）、大統領職（2.4–2.7）、裁判所（2.8–2.11）、官僚機構（2.12–2.14）を扱い、続いて四者が共同で政策をつくる過程（2.15）を見ます。これはAP試験で最大の単元で、得点の25–36%を占めます。
違うように作られた二院
議会は二院制です。上院は各州を平等に代表し、下院は人民を代表します。
どちらも共和制に基づいています。人民の意思は、選挙で選ばれた代表者の討論と投票を通じて政府に届きます。
各院には固有の権限があります。下院は歳入法案を発議し、過半数で官吏を弾劾（訴追）します。上院は弾劾裁判を行い（有罪には3分の2）、大統領の任命（過半数）と条約（出席議員の3分の2。その後、大統領が批准）に対して助言と承認を与えます。
規模と任期は行動を左右します。435人の下院では、討論はより形式的で、厳格な規則と多数派の支配で進みます。100人の上院ではより自由で、各議員は審議を遅らせる力を多く持ちます。下院は全議席が2年ごとに改選されますが、上院は3分の1だけなので、上院は継続性のある機関です。二大政党制は両院に影響します。
第1条第8節の列挙された権限と、必要かつ適切条項による黙示的権限（McCulloch v. Maryland、第1章）により、議会は予算を組み、課税し、借り入れ、貨幣を鋳造できます。さらに、宣戦布告と軍の資金調達、帰化の規則の設定、州際通商の規制、最高裁判所の下の連邦裁判所とその管轄の設置、行政部門とその機関の監督もできます。
法案が書かれ、多くが消える場所
2つの院は意図的に異なり、その違いが法案の成立のしかたを形づくります。
各院は指導部が運営します。議長は下院の過半数で選ばれ、立法作業を主宰し、多数党・少数党の院内総務と院内幹事がこれを支えます。上院では副大統領が議長を務めますが、投票するのは可否同数のときだけです。多数党院内総務が本会議の日程を決めます。
両院とも法案を委員会に付託し、委員会は公聴会や討論を開き、法案に修正や追加を加えて修正審議を行います。多数党がすべての委員長職と、ほぼすべての委員会の過半数の議席を握ります（倫理委員会は同数）。種類は、常任委員会（分野別の恒久的な委員会。例：歳出委員会）、特別委員会（臨時で、調査が多い）、合同委員会（両院の議員で構成）、協議委員会（下院案と上院案を調整）です。
多くの法案は委員会で消えます。第118議会（2023–24年）では、16,202 件の法案が提出され、委員会が報告したのは 1,448 件、最初の院を通過したのは 935 件、成立した公法は 274 件で、提出法案の 1.7% でした。（数は議会記録の活動概要による。法案は段階を飛ばすことがあるため、同じ法案群を追跡した結果ではなく、単なる件数です。）
規則委員会、フィリバスター、討論終結
法案は両院で一言一句同じ文言のまま可決されなければならない。そのむずかしさは、各院の規則によって決まる。
下院では、委員会が報告した法案は、たいてい規則委員会(Rules Committee)に送られる。規則委員会は本会議での討論のための規則を定める。討論の長さと、修正を認めるかどうかだ(閉鎖規則は修正を一切認めない)。多数党が規則委員会を握るので、本会議も握ることになる。討論を速めるため、下院は全院委員会(Committee of the Whole)として開会できる。歳入法案はすべて下院から始めなければならない。218人の議員、つまり過半数が署名する委員会審議促進請願(discharge petition)は、法案を棚上げしている委員会から法案を引き出せるが、めったに使われない。
上院では、討論は無制限である。議員は採決を遅らせるために発言を続けられる。これがフィリバスター(filibuster)だ。討論を終わらせるには討論終結(cloture)が必要で、上院規則 XXII では上院議員の5分の3、つまり100人中60人が必要になる。図では、57人の上院議員が法案に賛成して可決できるはずなのに、採決に持ち込めない。
法案は通常、全会一致の同意(unanimous consent)によって上院本会議に届く。これは、議員1人でも阻止できる、規則を省略する合意である。ホールド(hold)は、議員が異議を唱えると通告するもので、法案や人事の承認を遅らせる。
60票というしきい値は、人事の承認にはもう適用されない。2013年11月、上院は最高裁判所を除く人事の討論終結を単純過半数に引き下げた。2017年4月には、最高裁判所の人事についても同じ措置をとった。予算の調整手続(reconciliation)法案は討論時間が限られているため、フィリバスターができない。
両院が異なる案を可決した場合は、両院協議会(conference committee)、または修正案の交換によって1つの文案にまとめる。その後、法案は大統領に送られる。
義務的支出と裁量的支出
議会が歳出を承認しなければ、1ドルも使えない。ただし、支出の大部分は毎年採決されるわけではない。
2024会計年度に連邦政府は$6.8兆を支出した(議会予算局)。
給付制度の費用が増えると、増税か赤字拡大がなければ、裁量的経費の余地は狭まる。図は、議会が毎年そうしなければならないように、赤い裁量的経費の積み上げを組み直す。歳出法が失効すると、予算のない機関は閉鎖される。議会はよく暫定予算決議(continuing resolution)を可決して、現行の水準で資金を維持する。
議員は予算の権限を選挙区のために使う。ポークバレル(pork barrel)支出は、ひもつき予算(earmark)を通じて、地元の事業に資金を回す。ログローリング(logrolling)は票の取引で、あなたの法案を支持するから、私の法案も支持してほしい、というものだ。
役割、政党、そして選挙区の境界線
議員の投票は、誰を代表していると考えるか、所属政党、そして自分を選ぶ選挙区によって決まる。
代表の3つのモデルがある。代理人型(delegate)は有権者の望みどおりに投票する。受託者型(trustee)は公共の利益について自分の判断を用いる。政治家型(politico)は、争点や有権者の関心の強さに応じて両者を行き来する。
いまでは、政党が投票の大半を予測する。二極化(polarization)が進むと中間の議員が減り、妥協がむずかしくなるので、行き詰まり(gridlock)がよく起こる。特に分割政府(divided government)、つまり一方の政党が大統領職を、もう一方が少なくとも一方の院を握る場合に多い。分割政府は党派性を強める。議員は大統領の政策や人事に反対票を投じ、特にレームダック(任期終了間近の大統領)に対してそうなる。
下院の選挙区は国勢調査のたびに引き直され、たいていは州議会が行う。党派的な有利を得るために区割りすることをゲリマンダー(gerrymandering)という。図(架空)には50人の有権者がいて、そのうち赤が40%人、議席は5つだ。
一党が圧倒的に強い安全な選挙区では、議員は予備選挙の有権者に責任を負うことになり、二極化がさらに進む。
Baker v. Carr(1962)とShaw v. Reno(1993)
連邦最高裁は、選挙区の人口は等しくなければならず、主に人種を基準に区割りしてはならないと判断した。
Baker v. Carr(1962)。テネシー州は1901年から州議会の選挙区を引き直しておらず、人々が都市に移り住んだため、農村の1票が都市の1票よりはるかに重くなっていた。以前の裁判所は、これを立法府が扱う政治問題(political question)だとしていた。最高裁は6対2で、この訴えは司法判断適合性(justiciable)があると判断した。つまり、裁判所は、修正第14条の平等保護条項に基づいて議員定数配分への異議を審理できる。
その後の判決で、1人1票(one person, one vote)の原則が確立した。州内の下院選挙区は人口が等しくなければならず(Wesberry v. Sanders, 1964)、州議会の選挙区も同様である(Reynolds v. Sims, 1964)。図では、台座の高さが1票の重みを表す。有権者3人の選挙区では、1票は有権者10人の等しい選挙区の3.3倍の重みをもち、有権者20人の選挙区の6.7倍になる。
Shaw v. Reno(1993)。ノースカロライナ州は、州間高速道路に沿った細長い帯状の、2つ目の黒人が多数を占める連邦議会選挙区、第12区をつくった。最高裁は5対4で、人種でしか説明できないほど不規則な形の選挙区は、平等保護条項の下で厳格審査(strict scrutiny)の対象になると判断した。図の最後の案は等しい人口の選挙区をつくるが、1つの区が蛇行して赤のグループを集めている。その10人の有権者のうち8人だ。
党派的ゲリマンダーは別の問題である。Rucho v. Common Cause(2019)で最高裁は5対4で、党派的ゲリマンダーの訴えは連邦裁判所の権限が及ばない政治問題だと判断した。
公式の権限と非公式の権限、拒否権
第2条は「執行権」を大統領に与えているが、列挙された権限はわずかで、残りは実践の中で拡大した。
大統領は、副大統領、閣僚、大統領府(Executive Office of the President)の助けを得て、政策課題を進める。
公式の権限は憲法に由来する。軍の最高司令官、拒否権(veto)、恩赦、条約の締結(上院の3分の2の同意を要する)、大使・裁判官・公務員の任命(上院の同意を要する)、大使の接受、一般教書による報告である。
非公式の権限は明文化されていない。行政部を運営する大統領令(executive order)(与えられた執行権から導かれるか、議会が委任したもの)、他国との行政協定(executive agreement)(条約によらない外交)、大統領が法律をどう解釈するかを示す署名時声明(signing statement)、そして議会との交渉や国民への訴えといった説得である。
図は、1つの法案が大統領の机に届くまでをたどる。第1条第7節の下で、大統領には日曜日を除いて10日間の対応期間がある。
再可決、承認、弾劾
議会は拒否権を覆し、指名や条約を退け、予算を止め、最終的には大統領を罷免することができる。
拒否権を覆す（オーバーライド）には、各院が出席して投票した議員の3分の2の賛成で法案を再可決しなければならない。全員が投票した場合、下院では290人、上院では67人が必要になる。図（仮想の例）では、下院は301票で基準を超えるが、上院は62人で足りず、拒否権は維持される。覆されることはまれで、1789年以来、拒否権が覆された例は20回に1回未満である。
大統領の政策が議会と対立すると、大統領は大統領令や官僚機構への指示に頼る。裁判所はこれにも抑制をかけ、行政の措置を違憲または法の範囲外と判断できる。
連邦党員論文第70篇と単独で進める道
ハミルトンは、単一で活力ある行政府を主張しました。以来、大統領はその活力を広げてきました。
“行政府における活力は、よい政府の定義における主役である。” (Federalist No. 70)
“それは外敵の攻撃から共同体を守るために不可欠であり、法の安定した執行にも、通常の司法の進行を時に妨げる不法で横暴な結託から財産を守ることにも、野心、党派、無政府状態の企てや襲撃から自由を守ることにも、劣らず不可欠である。” (Federalist No. 70)
“行政府における活力を構成する要素は、第一に単一性、第二に任期の持続、第三に十分な支えとなる財政的備え、第四に有能な権限である。” (Federalist No. 70)
ハミルトンの主張はこうです。1人なら「決断、活動、秘密、迅速」をもって行動でき、責任も1人に問えます。合議体なら「過ちを隠し、責任を消してしまう」からです。反連邦派は、単一の行政府がやがて王になることを恐れました。
大統領は、議会の投票を必要としない道を通じて、職務の権限を広げてきました。図は、67 人の上院議員の賛成という関門で待たされる条約と、そのまま通り抜ける行政協定および大統領令を比べています。行政協定の数は、今では条約をはるかに上回ります。大統領はまた、広範な戦争権限を主張し、署名時声明も使います。
それでも限界はあります。裁判所は命令を違憲として退けることができ、議会は法律で覆したり資金を拒んだりでき、次の大統領は取り消せます。修正第二十二条（1951）は、大統領の選出を 2 期までとし、在任は最長でも 10 年までとしています。これは職務の拡大への懸念のあらわれです。議論は、限定的な見方（ウィリアム・ハワード・タフト：大統領は、憲法または法律が明示的に、あるいは妥当な含意により認める権限だけを使える）と、拡張的な見方（セオドア・ローズヴェルト：大統領は、公共の利益が求めることで法が禁じていないことは何でもできる）の間で続いています。
ブリー・プルピット（大統領の発言の場）
大統領は、世論を説得することで主導する。世論はさらに議会に圧力をかける。
セオドア・ローズヴェルトは、この職をブリー・プルピット（絶好の演説台）と呼んだ。大統領が全国民に一度に語りかけられる場である。議会の頭越しに国民へ訴え、有権者が議員に電話や手紙で働きかけるようにすることをゴーイング・パブリックという。図では、大統領のメッセージが国民に広がり、その圧力が議会へ流れていく。
憲法が求めるメッセージは1つある。大統領は「随時、連邦の状況に関する情報を議会に与える」ものとされる。毎年の一般教書演説は、今では議会と全国の聴衆の前で大統領の政策課題を示す場となっている。
技術がこの演台を変えた。ラジオ（フランクリン・ローズヴェルトの炉辺談話）、次にテレビ、そしてインターネットとSNSである。大統領は数分で出来事に反応でき、報道機関が何を伝えるかを決めることなく支持者に直接届けられる。一般教書演説とブリー・プルピットはアジェンダ設定の道具であり、どの問題が最も重要かを国民に示す。
連邦党員論文第78篇とMarbury v. Madison（1803年）
連邦裁判官は「善行を保つかぎり」その職にあり、法律が憲法に適合するかどうかを判断する。これが違憲審査（司法審査）である。
第3条は、1つの最高裁判所と、議会が設ける下級裁判所を定めている。裁判官は「善行を保つかぎりその職にとどまり」、事実上の終身である。連邦党員論文第78篇で、ハミルトンはこの両方を擁護した。
“権力の各部門を注意深く考える者は誰でも、それらが互いに分離された政府においては、司法部は、その機能の性質上、憲法上の政治的権利に対して常に最も危険が少ないと理解するはずである。司法部は、それらを悩ませ損なう力が最も小さいからである。” (Federalist No. 78)
“司法部は、力も意思も持たず、ただ判断のみを持つと言ってよい。” (Federalist No. 78)
したがって裁判所は、憲法に反する法を無効としなければならない。「憲法に反する立法行為は、それゆえ、有効たりえない。」終身の任期による独立が、裁判官にそれを可能にする。
Marbury v. Madison（1803年）。ウィリアム・マーベリーの治安判事任命状は届けられなかった。彼は最高裁にその交付を命じるよう求めた。ジョン・マーシャル首席裁判官は、マーベリーにはその権利があると認めた。しかし、最高裁に直接提訴することを認めた1789年司法法の第13条は、最高裁の第一審管轄権を憲法に反して広げていると判断した。最高裁はこれを無効とした。議会の法律に対して違憲審査が行われた最初の例である。
“法とは何かを述べることは、まさしく司法部の領分であり義務である。” (Marbury v. Madison)
裁判所と先例の役割
裁判所は先例に従って事件を判断する。新しい裁判官が入ると、どの先例が維持されるかが変わりうる。
連邦裁判所はピラミッド型をしている（uscourts.gov）。94の地方裁判所が事件を審理し（第一審管轄権）、13の控訴裁判所（12の地域別巡回区と連邦巡回区）が控訴を扱う。最高裁判所は、州どうしの紛争など一部の事件で第一審管轄権を持ち、そのほかは上訴管轄権を持つ。
ほとんどの事件は、裁量上訴（サーシオレイライ）令状の申立てによって最高裁に届く。裁判官は年に数千件の申立てを受け、認めるのはわずかで、近年は1会期に約60件である。4人ルールにより、4人の裁判官の票で審理が認められる。
先例拘束の原則（「判断を維持せよ」）のもとで、裁判所は事実関係が似た事件の過去の判断である先例に従う。これにより法は予測可能になり、判断は好みではなく法に基づく。大統領の任命で最高裁のイデオロギー構成が変わると、最高裁は新しい先例を作ったり古い先例を退けたりする。Brown v. Board of Education（1954年）はPlessy v. Fergusonを退け、Dobbs v. Jackson（2022年）はRoe v. Wadeを覆し、Loper Bright（2024年）はChevronを覆した（2.13）。
終身の任期、意見、論争
終身制のおかげで、最高裁はその時々の政治的な空気に逆らう判断を下せます。この独立性が、最高裁の権力をめぐる議論を生んでいます。
この図は、1つの事件がピラミッドを上っていくようすを追います。頂点では、4 人の判事が審理に賛成して事件を取り上げ、その後 9 人全員で判断を下します（仮の票数 6–3）。
判事は有権者の審判を受けないため、最高裁は議論を呼ぶ判決や不人気な判決も下せます。たとえば Brown v. Board of Education（1954年）で学校での人種分離を終わらせ、Dobbs（2022年）で Roe v. Wade を覆しました。支持する人は、独立性が多数派から権利を守ると考えます。批判する人は、選挙で選ばれていない裁判官が、選挙で選ばれた機関を覆していると考えます。どちらの立場でも、議論の中心は最高裁の権力です。
判事は終身で務めるため、最高裁の顔ぶれは空席ができたときにしか変わりません。1回の任命で、その後何十年も判決の傾向が変わりうるため、指名をめぐって激しい争いが起こります。
任命、法律、憲法修正、執行
違憲審査は、裁判所がどこまで踏み込むべきかという議論を呼びます。ほかの機関は裁判所を制限できます。
司法積極主義は、違憲審査によって裁判所が先例を覆し、立法や行政の行為を無効にできると考えます。司法消極主義は、審査は既存の憲法と判例の範囲にとどめ、選挙で選ばれた機関を尊重すべきだと考えます。どちらのラベルも、どんな思想傾向の判決にも当てはまりえます。
ほかの機関は、誰が裁判官になるか、何を審理できるか、判決が実行されるかどうかを通じて、裁判所に影響を与えます。
光っている矢印が、裁判所に対する抑制です。図のほかの矢印は、議会、大統領、裁判所、官僚機構のあいだを結んでいます。
行政機関、公務員制度、鉄の三角形
連邦官僚機構は法律を執行します。規則を作って実施し、罰金を科し、議会で証言します。
官僚機構は、15の閣僚級の省（国務省、国防総省、財務省など）、独立規制機関（証券取引委員会など）、政府公社（郵政公社など）、そのほかの機関で構成されます。
職員の大半は、政党ではなく能力で採用されます。ペンドルトン法（1883年）は、職を求めて失望した人物がガーフィールド大統領を暗殺したことを受けて成立し、猟官制（党への忠誠への報酬としての官職）を、試験で選ぶ公務員制度に置き換えはじめました。メリット・システムは、政治的なパトロネージではなく、専門性、特化、中立性を基準に採用と昇進を行います。
政策はしばしば鉄の三角形の中で作られます。議会の委員会、行政機関、利益団体が互いに支え合う関係です。委員会は機関に予算と権限を与え、機関は利益団体が好む規則を作り、団体は議員に選挙運動の支援を与えます。図の赤い流れには、それぞれ青い流れが返っています。農業政策なら、三角形は農業委員会、農務省、農業団体です。
イシュー・ネットワーク（灰色の輪）はもっとゆるやかです。専門家、擁護者、記者、官僚が、共通の問題を推進するために一時的に作る連合です。
制定法の文言から規則へ。Loper Bright（2024年）
議会は広い法律を書き、細部は行政機関に任せます。これが裁量権限です。
法律は、行政機関に「安全な」基準や「妥当な」料金を定めるよう求めることがあります。行政機関はそれを、法的効力をもつ規則にします。行政手続法（1946年）のもとでは、ほとんどの規則が図のような告知とコメントの手続きに従います。
このように委任された裁量を使う行政機関には、国土安全保障省、運輸省、退役軍人省、教育省、環境保護庁（大気浄化法にもとづく大気質基準）、連邦選挙委員会、証券取引委員会などがあります。
四十年間、裁判所は、あいまいな法律についての行政機関の妥当な解釈に従ってきました（Chevron v. NRDC、1984年）。Loper Bright Enterprises v. Raimondo（2024年）で、最高裁は Chevron を覆しました。裁判官は、行政機関が法律上の権限の範囲内で行動したかどうかを、自らの独立した判断で決めなければなりません。ただし、行政機関の見解を考慮に入れることはできます。行政機関の規則は、今では裁判所でより厳しく審査されます。
監視、予算、大統領
選挙で選ばれていない官僚は、議会、大統領、裁判所に対して責任を負います。
議会：
大統領は、機関の長を任命し、その多くを解任でき、大統領令で機関を指揮し、行政管理予算局を通じて予算を提案します。大統領の思想と影響力が、機関が政権の目標をどう追求するかを左右します。
コンプライアンス監視は、資金が適切に使われ、規則が守られているかを確かめます。政策の実行を遅らせることもあります。
裁判所は、規則や執行措置に対する異議を審理し、Loper Bright 以降は、制定法の意味を自ら判断します。
これらの抑制は、互いに引き合うことがあります。大統領が機関に行動を迫り、委員会が抵抗することがあります。両方に責任を負う機関は、予算を握るほうに従うかもしれません。
4つの部門が共同で政策をつくるしくみ
政策を単独で決められる部門はない。どの段階も、ほかの部門によって阻まれ、修正され、遅らされることがある。
政策案は、両院を通過し（2.1–2.3）、大統領の拒否権を乗り越え（2.4–2.5）、独自の裁量をもつ行政機関によって実施され（2.12–2.14）、裁判所の審査にも耐えなければならない（2.8–2.11）。図ではすべての抑制を一度に示している。光る矢印は議会に対する抑制だ。
権限を各部門で分け合うことで、利益団体・州・市民は政策に影響を与える複数の接点（議会へのロビー活動、行政機関への請願、裁判所への提訴）をもち、どの部門も単独ではできることが制限される。官僚機構の責任を問うのが難しいのも同じ理由による。議会、大統領、裁判所がそれぞれ自分の目標のほうへ引っ張るからだ。
この仕組みは、予想できる結果を生む。
試験では、相互作用を原因と結果として説明しよう。どの権限か、どの部門がもつか、それが相手をどう制限するかを述べる。