Fig. 1
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Government · AP US Government and Politics
El Congreso, el presidente, los tribunales y la burocracia
La Constitución da a cada poder sus propias facultades y hace que cada uno dependa de los otros para usarlas.
La figura muestra al Congreso en acción: los 435 escaños de la Cámara de Representantes y los 100 del Senado, votando un proyecto de ley (los votos son hipotéticos). El escaño de cada miembro se eleva en rojo si vota a favor o se vuelve gris si vota en contra, conforme se pasa lista. Los tableros de conteo muestran el umbral que debe superar cada votación.
En la Cámara, el proyecto necesita mayoría: 232 votos a favor lo aprueban. En el Senado, 57 votos a favor también son mayoría, pero no llegan a los 60 necesarios para cerrar el debate. Una minoría decidida de senadores puede detenerlo.
Ese es el capítulo en miniatura: el poder se comparte, y las reglas de cada institución deciden lo que pueden hacer las demás. Abarca el Congreso (2.1–2.3), la presidencia (2.4–2.7), los tribunales (2.8–2.11) y la burocracia (2.12–2.14), y luego cómo los cuatro elaboran políticas juntos (2.15). Es la unidad más grande del examen AP: 25–36% de la calificación.
dos cámaras, hechas para diferir
El Congreso es bicameral: el Senado representa por igual a los estados; la Cámara de Representantes representa al pueblo.
Ambas se basan en el republicanismo: la voluntad del pueblo llega al gobierno mediante los debates y votos de sus representantes electos.
Cada cámara tiene facultades propias. La Cámara origina los proyectos de ingresos y somete a juicio político (acusa) a funcionarios por mayoría de votos. El Senado juzga los juicios políticos (dos tercios para condenar) y da asesoría y consentimiento a los nombramientos del presidente (mayoría) y a los tratados (dos tercios de los senadores presentes; luego el presidente ratifica).
El tamaño y la duración del mandato moldean la conducta. El debate en la Cámara de 435 miembros es más formal, con reglas estrictas y control de la mayoría; en el Senado de 100 miembros es más flexible, y cada senador tiene más poder para retrasar. Todos los escaños de la Cámara se eligen cada dos años; del Senado solo un tercio, lo que lo hace un cuerpo continuo. El sistema de dos partidos influye en ambas.
Los poderes enumerados del Artículo I, Sección 8, junto con los poderes implícitos de la cláusula de lo necesario y apropiado (McCulloch v. Maryland, Capítulo 1), permiten al Congreso aprobar un presupuesto, cobrar impuestos, pedir prestado y acuñar moneda; declarar la guerra y financiar las fuerzas armadas; fijar las reglas de naturalización; regular el comercio interestatal; crear los tribunales federales inferiores a la Corte Suprema y definir su jurisdicción; y supervisar al poder ejecutivo y sus agencias.
donde se escriben los proyectos y donde mueren la mayoría
Las dos cámaras son distintas por diseño, y esa diferencia determina cómo un proyecto se convierte en ley.
Los líderes dirigen cada cámara. El presidente de la Cámara (Speaker), elegido por mayoría de la Cámara, preside su labor legislativa, junto con los líderes y los coordinadores (whips) de la mayoría y la minoría. En el Senado preside el vicepresidente, pero solo vota para desempatar; el líder de la mayoría fija el calendario del pleno.
Ambas cámaras turnan los proyectos a comités, que realizan audiencias, debaten y revisan los proyectos con modificaciones y adiciones. El partido mayoritario ocupa todas las presidencias de comité y la mayoría de los lugares en casi todos los comités (los comités de ética se dividen por igual). Los tipos: permanentes (por materia, como Asignaciones), especiales (temporales, a menudo de investigación), conjuntos (con miembros de ambas cámaras) y de conferencia (para conciliar las versiones de la Cámara y el Senado de un proyecto).
En los comités mueren la mayoría de los proyectos. En el 118.º Congreso (2023–24) se presentaron 16,202 proyectos; los comités informaron 1,448; 935 fueron aprobados en la cámara donde empezaron; y se promulgaron 274 leyes públicas: 1.7% de los proyectos presentados. (Cifras del resumen de actividad del Congressional Record. Un proyecto puede saltarse una etapa, así que son conteos, no un solo grupo de proyectos seguido paso a paso.)
Comité de Reglas, filibusterismo y cierre del debate
Un proyecto debe aprobarse en ambas cámaras con las mismas palabras; las reglas de cada cámara determinan qué tan difícil es.
En la Cámara de Representantes, un proyecto reportado por un comité suele pasar al Comité de Reglas, que redacta una regla para el debate en el pleno: cuánto dura y si se permiten enmiendas (una regla cerrada no permite ninguna). La mayoría controla Reglas, así que controla el pleno. Para agilizar el debate, la Cámara puede sesionar como Comité de la Cámara Plena. Todos los proyectos de ingresos deben comenzar en la Cámara. Una petición de descarga firmada por 218 miembros, una mayoría, puede sacar un proyecto de un comité que lo tiene estancado; rara vez se hace.
En el Senado, el debate es ilimitado. Un senador puede tomar la palabra para retrasar una votación: el filibusterismo (filibuster). Para terminar el debate se necesita el cierre del debate (cloture), que según la Regla XXII del Senado requiere tres quintos de los senadores: 60 de 100. En la figura, 57 senadores aprobarían el proyecto, pero no pueden llevarlo a votación.
Los proyectos suelen llegar al pleno del Senado por consentimiento unánime: acuerdos para omitir las reglas que cualquier senador puede bloquear. Una retención (hold) es el aviso de un senador de que se opondrá, lo que retrasa un proyecto o un nombramiento.
El umbral de 60 votos ya no se aplica a los nombramientos. En noviembre de 2013, el Senado redujo a mayoría simple el cierre del debate para los nombramientos, salvo los de la Corte Suprema; en abril de 2017 hizo lo mismo con los de la Corte Suprema. Los proyectos de reconciliación presupuestaria tienen un debate limitado, así que no pueden ser objeto de filibusterismo.
Cuando las cámaras aprueban versiones distintas, un comité de conferencia (o un intercambio de enmiendas) define un solo texto. Después pasa al presidente.
gasto obligatorio y discrecional
No se puede gastar dinero si el Congreso no lo autoriza mediante una asignación presupuestaria; pero la mayor parte del gasto no se vota cada año.
En el año fiscal 2024, el gobierno federal gastó $6.8 billones (Oficina Presupuestaria del Congreso):
A medida que crecen los costos de los programas de derechos adquiridos, se reduce el margen para el gasto discrecional, a menos que suban los impuestos o crezca el déficit. La figura reconstruye la pila roja del gasto discrecional, como debe hacerlo el Congreso cada año. Si las asignaciones caducan, las agencias sin fondos cierran; el Congreso suele aprobar una resolución continua para mantenerlas financiadas a los niveles actuales.
Los miembros del Congreso usan el control del presupuesto en favor de sus distritos. El gasto pork barrel (mediante earmarks) dirige dinero a proyectos en su localidad; el logrolling es el intercambio de votos: yo apoyo tu proyecto si tú apoyas el mío.
papeles, partidos y los límites de los distritos
La forma en que votan los miembros depende de a quién creen representar, del partido y de los distritos que los eligen.
Tres modelos de representación: un delegado vota como quieren sus electores; un fiduciario (trustee) usa su propio juicio sobre el bien público; un político (politico) alterna entre ambos, según el tema y cuánto les importe a los votantes.
Hoy el partido predice la mayoría de los votos. La creciente polarización deja pocos miembros en el centro y dificulta el compromiso, por lo que el estancamiento legislativo (gridlock) es común, sobre todo en el gobierno dividido, cuando un partido tiene la presidencia y el otro, al menos una cámara. El gobierno dividido agudiza el partidismo: los miembros votan contra las iniciativas y los nominados del presidente, en especial los de un pato cojo (lame duck), es decir, uno cuyo mandato está por terminar.
Los distritos de la Cámara de Representantes se redibujan después de cada censo, por lo general por las legislaturas estatales. Trazarlos para obtener ventaja partidista es gerrymandering. La figura (hipotética) tiene 50 votantes, 40% rojos, y cinco escaños:
Los distritos seguros de un solo partido hacen que los miembros respondan a los votantes de las primarias, lo que aumenta la polarización.
Baker v. Carr (1962) y Shaw v. Reno (1993)
La Corte ha resuelto que los distritos deben tener igual número de personas y que no pueden trazarse principalmente por motivos raciales.
Baker v. Carr (1962). Tennessee no había redibujado los distritos de su legislatura desde 1901, aunque la gente se había mudado a las ciudades, así que un voto rural valía mucho más que uno urbano. Tribunales anteriores consideraban esto una cuestión política para las legislaturas. La Corte resolvió, por 6 votos contra 2, que la demanda era justiciable: los tribunales pueden atender impugnaciones sobre la distribución de distritos con base en la Cláusula de Igual Protección de la Decimocuarta Enmienda.
Sus sucesores establecieron la regla de una persona, un voto: los distritos de la Cámara dentro de un estado deben tener igual población (Wesberry v. Sanders, 1964), y también los distritos legislativos estatales (Reynolds v. Sims, 1964). En la figura, la altura de un pedestal es el peso de un voto: en un distrito de 3 votantes, un voto vale 3.3 veces lo que en un distrito igual de 10, y 6.7 veces lo que uno en el distrito de 20 votantes.
Shaw v. Reno (1993). Carolina del Norte trazó un segundo distrito congresional de mayoría negra, el 12, una banda larga y delgada a lo largo de una autopista interestatal. La Corte resolvió, por 5 votos contra 4, que un distrito tan irregular que solo se explica por la raza está sujeto a escrutinio estricto conforme a la Cláusula de Igual Protección. El último plan de la figura traza distritos iguales, pero uno serpentea para reunir al grupo rojo: 8 de sus 10 votantes.
Los gerrymanders partidistas son otro asunto: en Rucho v. Common Cause (2019) la Corte resolvió, por 5 votos contra 4, que las demandas por gerrymandering partidista son cuestiones políticas fuera del alcance de los tribunales federales.
poderes formales e informales; el veto
El Artículo II confiere “el Poder Ejecutivo” a un presidente y enumera solo unos pocos poderes; el resto creció con la práctica.
Los presidentes impulsan una agenda de políticas con ayuda del vicepresidente, el Gabinete y la Oficina Ejecutiva del Presidente.
Los poderes formales provienen de la Constitución: comandante en jefe de las fuerzas armadas; el veto; los indultos; la celebración de tratados (con dos tercios del Senado); el nombramiento de embajadores, jueces y funcionarios (con el consentimiento del Senado); la recepción de embajadores; el informe sobre el Estado de la Unión.
Los poderes informales no están escritos: las órdenes ejecutivas que administran la rama ejecutiva (derivadas del poder ejecutivo conferido o delegadas por el Congreso), los acuerdos ejecutivos con otros países (política exterior sin tratado), las declaraciones de firma que indican cómo interpreta el presidente una ley, y la persuasión: la negociación con el Congreso y los llamados al público.
La figura sigue un proyecto de ley hasta el escritorio del presidente. Según el Artículo I, Sección 7, el presidente tiene 10 días, sin contar los domingos, para actuar:
anulaciones, confirmación, juicio político
El Congreso puede anular un veto, rechazar a un nominado o un tratado, negar fondos y, al final, destituir a un presidente.
Para anular un veto, cada cámara debe volver a aprobar el proyecto por dos tercios de los presentes y votantes: 290 representantes y 67 senadores si votan todos. En la figura (hipotética), la Cámara de Representantes supera el umbral con 301, pero 62 senadores no alcanzan, así que el veto se mantiene. Las anulaciones son raras: desde 1789, menos de uno de cada veinte vetos ha sido anulado.
Cuando la agenda del presidente choca con la del Congreso, los presidentes recurren a órdenes ejecutivas y directivas a la burocracia. Los tribunales también las controlan: pueden declarar una acción ejecutiva inconstitucional o ilegal.
El Federalista n.º 70 y las vías unilaterales
Hamilton defendió un Ejecutivo único y enérgico; desde entonces, los presidentes han ampliado esa energía.
“La energía en el Ejecutivo es un rasgo principal en la definición de un buen gobierno.” (Federalist No. 70)
“Es esencial para proteger a la comunidad de los ataques extranjeros; no es menos esencial para la administración constante de las leyes; para proteger la propiedad contra esas combinaciones irregulares y arbitrarias que a veces interrumpen el curso ordinario de la justicia; para la seguridad de la libertad frente a las empresas y los asaltos de la ambición, de la facción y de la anarquía.” (Federalist No. 70)
“Los ingredientes que constituyen la energía en el Ejecutivo son, primero, la unidad; segundo, la duración; tercero, una provisión adecuada para su sostenimiento; cuarto, poderes competentes.” (Federalist No. 70)
El argumento de Hamilton: una sola persona actúa con “decisión, actividad, secreto y prontitud”, y una sola persona puede ser considerada responsable, mientras que un consejo “ocultaría las faltas y destruiría la responsabilidad”. Los antifederalistas temían que un Ejecutivo único se convirtiera en rey.
Los presidentes han ampliado el cargo por vías que no requieren el voto del Congreso. La figura compara un tratado, que espera en la puerta a 67 senadores, con un acuerdo ejecutivo y una orden ejecutiva, que pasan directo. Hoy los acuerdos ejecutivos superan por mucho a los tratados. Los presidentes también reclaman amplios poderes de guerra y usan declaraciones de firma (signing statements).
Los límites persisten: los tribunales pueden anular órdenes; el Congreso puede revocarlas por ley o negar fondos; el siguiente presidente puede revocarlas. La Vigésima Segunda Enmienda (1951) limita a un presidente a 2 periodos electos y a un máximo de 10 años en el cargo: señal de preocupación por el crecimiento del cargo. El debate continúa entre una visión limitada (William Howard Taft: el presidente solo puede usar los poderes que la Constitución o una ley le otorgan, expresamente o por implicación razonable) y una amplia (Theodore Roosevelt: el presidente puede hacer lo que el bien público requiera y la ley no prohíba).
la tribuna presidencial
Los presidentes dirigen persuadiendo al público, que a su vez presiona al Congreso.
Theodore Roosevelt llamó al cargo bully pulpit (tribuna privilegiada): una plataforma desde la cual el presidente puede hablarle a todo el país a la vez. Pasar por encima del Congreso para llegar al público, de modo que los votantes llamen y escriban a sus legisladores, es going public (apelar al público). En la figura el mensaje del presidente se propaga por el público y la presión llega al Congreso.
La Constitución exige un mensaje: el presidente “informará de vez en cuando al Congreso sobre el Estado de la Unión”. El discurso anual sobre el Estado de la Unión ahora presenta la agenda del presidente ante el Congreso y una audiencia nacional.
La tecnología cambió la tribuna: la radio (las charlas junto a la chimenea de Franklin Roosevelt), luego la televisión, después internet y las redes sociales, que permiten al presidente responder a los hechos en minutos y llegar directamente a sus seguidores, sin que la prensa decida qué se informa. El Estado de la Unión y la tribuna privilegiada son herramientas de establecimiento de la agenda: le dicen al público qué temas importan más.
El Federalista n.º 78 y Marbury v. Madison (1803)
Los jueces federales ejercen mientras observen buena conducta y deciden si las leyes se ajustan a la Constitución: la revisión judicial.
El Artículo III crea una Corte Suprema y los tribunales inferiores que el Congreso decida establecer; los jueces “conservarán sus cargos mientras observen buena conducta”, en la práctica de por vida. En El Federalista n.º 78 Hamilton defendió ambas cosas:
“Quien considere con atención los distintos departamentos del poder debe percibir que, en un gobierno donde están separados entre sí, el judicial, por la naturaleza de sus funciones, será siempre el menos peligroso para los derechos políticos de la Constitución, porque será el que tenga menos capacidad para molestarlos o dañarlos.” (Federalist No. 78)
“Puede decirse con verdad que no tiene ni FUERZA ni VOLUNTAD, sino solo juicio.” (Federalist No. 78)
Por lo tanto, los tribunales deben declarar nulos los actos contrarios a la Constitución: “Ningún acto legislativo contrario a la Constitución puede ser válido”. La independencia, mediante el cargo permanente, permite a los jueces hacerlo.
Marbury v. Madison (1803). El nombramiento de William Marbury como juez de paz nunca fue entregado, y él pidió a la Corte Suprema que ordenara entregarlo. El presidente de la Corte, John Marshall, sostuvo que Marbury tenía derecho a él, pero que la Sección 13 de la Ley Judicial de 1789, que le permitía demandar primero ante la Corte Suprema, ampliaba de manera inconstitucional la jurisdicción original de la Corte. La Corte la anuló: el primer uso de la revisión judicial contra una ley del Congreso.
“Es enfáticamente la competencia y el deber del departamento judicial decir cuál es la ley.” (Marbury v. Madison)
los tribunales y el papel del precedente
Los tribunales resuelven los casos siguiendo precedentes; los nuevos jueces pueden cambiar qué precedentes se mantienen.
Los tribunales federales forman una pirámide (uscourts.gov): 94 tribunales de distrito juzgan los casos (jurisdicción original); 13 tribunales de apelaciones, 12 circuitos regionales y el Circuito Federal, atienden las apelaciones; la Corte Suprema tiene jurisdicción original en pocos casos (como las disputas entre estados) y jurisdicción de apelación sobre el resto.
La mayoría de los casos llegan a la Corte mediante una petición de writ of certiorari (auto de avocación). Los jueces reciben miles de peticiones al año y aceptan pocas, recientemente unos 60 casos por periodo; según la regla de cuatro, los votos de cuatro jueces conceden la revisión.
Bajo el principio de stare decisis (“estarse a lo decidido”) los tribunales siguen el precedente, fallos anteriores en casos con hechos similares, lo que hace la ley predecible y fundamenta las sentencias en la ley y no en preferencias. Conforme los nombramientos de los presidentes cambian la composición ideológica de la Corte, esta sienta nuevos precedentes o rechaza los antiguos: Brown v. Board of Education (1954) rechazó Plessy v. Ferguson; Dobbs v. Jackson (2022) revocó Roe v. Wade; Loper Bright (2024) revocó Chevron (2.13).
cargo vitalicio, opiniones y controversia
El cargo vitalicio permite a la Corte fallar contra el ánimo político del momento, y esa independencia alimenta el debate sobre su poder.
La figura sigue un caso por la pirámide. En la cima, 4 jueces votan para atenderlo y luego los 9 deciden (un resultado hipotético de 6–3).
Los jueces nunca enfrentan a los votantes, así que la Corte puede emitir decisiones controvertidas o impopulares: terminar con la segregación escolar en Brown v. Board of Education (1954), o revocar Roe v. Wade en Dobbs (2022). Los partidarios ven que la independencia protege los derechos frente a las mayorías; los críticos ven a jueces no electos que anulan a las ramas electas. De cualquier modo, el debate es sobre el poder de la Corte.
Como los jueces ejercen de por vida, el equilibrio de la Corte cambia solo cuando se abren lugares. Cada nombramiento puede cambiar sus fallos durante décadas, por eso las nominaciones provocan fuertes disputas.
nombramientos, leyes, enmiendas, ejecución
La revisión judicial invita a debatir hasta dónde deben llegar los tribunales, y las otras ramas pueden limitarlos.
El activismo judicial sostiene que la revisión judicial permite a los tribunales revocar precedentes y anular actos del poder legislativo o ejecutivo. La autocontención judicial sostiene que la revisión debe mantenerse dentro de la Constitución y los precedentes existentes, y ceder ante las ramas electas. Cualquiera de las dos etiquetas puede aplicarse a fallos de cualquier ideología.
Las otras ramas influyen en los tribunales mediante quién los integra, qué casos pueden ver y si sus fallos se cumplen:
Las flechas iluminadas son los controles sobre los tribunales. Las demás de la figura van entre el Congreso, el presidente, los tribunales y la burocracia.
agencias, servicio civil y triángulos de hierro
La burocracia federal ejecuta las leyes: redacta y aplica reglamentos, impone multas y declara ante el Congreso.
Está formada por 15 departamentos del gabinete (Estado, Defensa, Tesoro y los demás), agencias reguladoras independientes (como la Comisión de Bolsa y Valores), corporaciones gubernamentales (como el Servicio Postal) y otras agencias.
La mayoría de los empleados se contrata por mérito, no por partido. La Ley Pendleton (1883), aprobada después de que un aspirante a un cargo, decepcionado, asesinara al presidente Garfield, comenzó a reemplazar el sistema de botín (empleos como premio a la lealtad al partido) por un servicio civil elegido por examen. El sistema de mérito contrata y asciende por profesionalismo, especialización y neutralidad, no por clientelismo político.
Las políticas suelen formarse en un triángulo de hierro: una comisión del Congreso, una agencia y un grupo de interés que se sirven entre sí. La comisión da a la agencia fondos y autoridad; la agencia escribe reglas que le gustan al grupo de interés; el grupo da apoyo de campaña a los legisladores. Cada flujo rojo de la figura tiene un flujo azul de regreso. En la política agrícola, el triángulo son las comisiones de agricultura, el Departamento de Agricultura y los grupos de agricultores.
Una red temática (el anillo gris) es más laxa: una coalición temporal de expertos, activistas, periodistas y funcionarios que se forma para promover un asunto común.
de las palabras de una ley a una regla; Loper Bright (2024)
El Congreso escribe leyes amplias y deja los detalles a las agencias: la autoridad discrecional.
Una ley puede ordenar a una agencia fijar límites “seguros” o tarifas “razonables”. La agencia lo convierte en reglamentos con fuerza de ley. Según la Ley de Procedimiento Administrativo (1946), la mayoría de las reglas siguen el proceso de aviso y comentarios, como en la figura:
Entre las agencias que usan así la discrecionalidad delegada están los Departamentos de Seguridad Nacional, Transporte, Asuntos de Veteranos y Educación, la Agencia de Protección Ambiental (normas de calidad del aire según la Ley del Aire Limpio), la Comisión Federal Electoral y la Comisión de Bolsa y Valores.
Durante cuarenta años los tribunales respetaron la lectura razonable que una agencia hacía de una ley ambigua (Chevron v. NRDC, 1984). En Loper Bright Enterprises v. Raimondo (2024) la Corte revocó Chevron: los jueces deben usar su propio criterio independiente para decidir si una agencia actuó dentro de su autoridad legal, aunque pueden considerar la opinión de la agencia. Ahora las reglas de las agencias enfrentan una revisión más estricta en los tribunales.
supervisión, presupuesto y presidente
Los funcionarios no electos responden ante el Congreso, el presidente y los tribunales.
El Congreso:
El presidente nombra a los jefes de las agencias, puede destituir a muchos de ellos, dirige a las agencias mediante órdenes ejecutivas y propone sus presupuestos por medio de la Oficina de Administración y Presupuesto; la ideología y la influencia de un presidente determinan cómo las agencias persiguen los objetivos de la administración.
El monitoreo del cumplimiento verifica que los fondos se usen correctamente y que se sigan los reglamentos; también puede retrasar la ejecución de una política.
Los tribunales atienden impugnaciones de reglas y acciones de aplicación, y desde Loper Bright deciden por sí mismos el significado de las leyes.
Los controles pueden tirar en direcciones opuestas. Un presidente puede presionar a una agencia para que actúe mientras una comisión se resiste, y la agencia, que responde a ambos, puede favorecer a quien controle su presupuesto.
cómo los cuatro hacen políticas juntos
Ninguna rama hace política por sí sola: cada paso puede ser bloqueado, modificado o retrasado por otra.
Una idea de política debe pasar por ambas cámaras (2.1–2.3), sobrevivir al veto del presidente (2.4–2.5), ser ejecutada por agencias con su propia discrecionalidad (2.12–2.14) y resistir la revisión en los tribunales (2.8–2.11). La figura muestra todos los controles a la vez; las flechas iluminadas son los controles sobre el Congreso.
Compartir los poderes entre las ramas da a los grupos de interés, los estados y los ciudadanos múltiples puntos de acceso para influir en las políticas (presionar al Congreso, hacer peticiones a una agencia, demandar en los tribunales) y limita lo que cualquiera de ellas puede hacer. Hacer que la burocracia rinda cuentas es difícil por la misma razón: el Congreso, el presidente y los tribunales la jalan cada uno hacia sus propios objetivos.
La estructura produce efectos predecibles:
En el examen, explica una interacción como una causa y su efecto: nombra el poder, la rama que lo tiene y cómo limita a la otra.
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